时间:2020-05-12 作者:李成瑞
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摘要:
国务院已經发布了“关于改进財政管理体制的規定”。这个規定同旧的財政体制比較起来,有哪些改变呢?这些改变有哪些好处呢?
第一,地方的收入同支出可以密切地結合起来,有利于发揮地方发展生产、积累資金、节約資金的积极性。按照旧的財政体制,地方預算支出每年由中央确定一次;地方收入的項目和分成比例,也每年由中央按照支出的多少划定一次。在制度上虽然規定地方划分收入,但由于地方收入項目和分成的比例要每年临时划定,所以,划定的收入来源基本上等于抵充中央的撥款(虽然制度上規定,在一个年度以內,收入划定以后,如果超收了地方可以多支一些,但实际上这个規定作用不大,因为收入能否超过往往,要到接近年終的时候才能确定,但这时地方再安排支出,往往就支不出去了)。实行这样的办法,地方努力发展了生产,增加了收入,却不一定能够多支;节省下来的錢要想另外安排支出也不容易。反过来說,只要中央能批准一个較大的支出預算,只要能不断地追加支出,即使少收了仍然可以多化錢多办事。无怪乎有些地方同志反映,这个办法是“老实人吃亏”。按照新的財政体制,地方的三种收入来源,即地方固定收入、企业分成收入、調剂分成收入,一經划定,三年以內...
国务院已經发布了“关于改进財政管理体制的規定”。这个規定同旧的財政体制比較起来,有哪些改变呢?这些改变有哪些好处呢?
第一,地方的收入同支出可以密切地結合起来,有利于发揮地方发展生产、积累資金、节約資金的积极性。按照旧的財政体制,地方預算支出每年由中央确定一次;地方收入的項目和分成比例,也每年由中央按照支出的多少划定一次。在制度上虽然規定地方划分收入,但由于地方收入項目和分成的比例要每年临时划定,所以,划定的收入来源基本上等于抵充中央的撥款(虽然制度上規定,在一个年度以內,收入划定以后,如果超收了地方可以多支一些,但实际上这个規定作用不大,因为收入能否超过往往,要到接近年終的时候才能确定,但这时地方再安排支出,往往就支不出去了)。实行这样的办法,地方努力发展了生产,增加了收入,却不一定能够多支;节省下来的錢要想另外安排支出也不容易。反过来說,只要中央能批准一个較大的支出預算,只要能不断地追加支出,即使少收了仍然可以多化錢多办事。无怪乎有些地方同志反映,这个办法是“老实人吃亏”。按照新的財政体制,地方的三种收入来源,即地方固定收入、企业分成收入、調剂分成收入,一經划定,三年以內不再变更。
在三年当中,由地方用划定范圍內的收入来解决自己的正常支出(正常支出,就是除去基本建設支出和重大灾荒等特殊性支出以外的各項地方支出),收支由地方自求平衡。地方只要努力发展經济,增加了收入,就可以多支;这一項开支节約了,另一項可以多支,資金使用得越节約,能办的事情越多。这种做法对于鼓励地方努力积累資金、节約支出是有好处的。
第二,地方可以自己作主对本地区的預算加以統筹安排,同时又不妨碍中央的統一領导。按照旧的財政体制,中央每年下达地方預算指标的时候,要詳細地分列各类各款收入数字和支出数字。后来虽然改为“总額控制”的办法,中央只颁发各地区預算的总指标,但是,因各地方支出多少由中央确定,所以,地方仍然要求了解中央确定地方預算指标的詳細根据,中央仍然不能把分类分款数字列出来,供作地方的“参考”(实际作用往往不限于参考)。在种这情况下,制度上所規定的地方在各类各款支出之間的調剂数,实际执行起来是有相当困难的。因为調进支出的部門固然举手欢迎,但調出支出的部門却要請示各自的上級。由于支出調剂有困难,使地方难以完滿地行使作为一級財政的权力。有些地方同志反映:中央决定要地方办的事有錢,地方自己認为需要办的事往往沒有錢。而实际上中央又不可能完全了解每个地方的具体情况,因此就出現了这样一种矛盾的現象:一方面某些該办的事往往沒有錢不能办;另一方面某些不急需办的事錢又化不完,形成地方年終預算的結余(結余的形成,当然还有其他原因)。一句話,不能把有限的資金全部使用到最需要的地方去,使它发揮最大的作用。按照新的財政体制,地方在“三年不变”的原則下有了固定的收入来源,地方支出总数(指正常支出)的多少由地方按照收入的多少自己确定,那么,各类各款支出数字,自然也要由地方权衡輕重緩急,因地制宜,統筹安排。当然,地方的安排仍然要服从中央的統一的領导,比如說,仍然要服从中央总的方針政策和大体的規划;仍然要参考中央拟訂的参考性指标;某些必須全国平衡的重大事項仍然要报請中央批准(例如有关全国产供銷平衡的事項)等等。至于中央各部門,也需要繼續发揮他們应有的作用,比如說,在年度开始前,中央各部門应当参与方針政策問題的討論和有关指标的拟訂;在地方的計划和預算指标报到中央以后,各部門应当参与地方計划和預算的审核,等等。这样,中央各部門成为国务院进行統一領导和綜合平衡的有力助手,就可以使今后国家的集中領导同因地制宜更好地結合起来。
第三,地方結余完全留归地方,由地方在下年度安排使用。关于地方結余的处理,1953年以前的办法是完全收归国家預算,即所謂“年終一刀砍”的办法。1954年提出地方結余留归地方的原則,較前有了改进。但是在財政体制沒有根本改进、地方預算指标仍然由中央逐年确定的情况下,把結余完全留归地方这个規定,仍然不易完全实現。近几年来对地方結余采取了分年使用、列入預算、抵充中央撥款等办法。虽然这种做法在当时确有种种原因和理由(如地方結余不全是因节約而来,有些地方結余过多等等),但使地方同志們感到,自己的結余仍然难以安排使用。由于地方結余的处理存在着上述問題,因此,就助长了年終赶工、年終突击花錢等現象,不利于发揮地方积累資金和节約資金的积极性。新的財政体制,明确規定了地方結余全部留归地方,在下年度安排使用。更重要的,是由于今后地方預算不再由中央每年确定了,自然就不会再发生把結余抵充中央撥款等事情了。这样,就从根本上解决了过去在地方結余处理上所存在的問題。
第四,地方自己安排收支,可以及时編制和确定預算。过去的情况是,由于地方預算每年由中央确定,地方的收入同支出不能密切結合,所以有些地方所編制的預算草案,往往带有同中央討价还价的性質,因而地方預算报到中央以后,不能不經过多次会議,反复磋商,幷且中央必須等到全国的地方預算汇齐,进行全面平衡之后,才能确定。因此就往往把时間拖得很久,使地方难以及时地把預算提交同級人民代表大会审查和批准,个別地方到9月份甚至更晚的时候才能把預算提交人民代表大会。按照新的財政体制,除了基本建設支出和特殊性支出以外,由地方自己負責平衡收支,中央对地方預算的审核,除了收支項目外,主要着重于方針政策和应当由中央控制的某些事項。只要在这些方面沒有問題,幷且收支平衡,不必等到全国汇齐,中央就可以个別批复。这样,地方預算可以及时定案,及时送請同級人民代表大会批准,也就可以更充分地发揚制定預算中的民主精神。
第五,按照民族自治地方的特点,改进了民族自治地方的財政管理制度。过去虽然对于民族自治地方的財政管理有一些特殊規定,但是,沒有比較系統地解决这个問題。旧的財政体制存在的上述各种缺点,在民族自治地方也不同程度地存在着。这次改进財政体制,按照民族地区的財政經济情况,单独規定了“民族自治地方財政管理暫行办法”,对这些地区比一般省市作了較多的照顧。比如說,对自治区,要把地方固定收入、企业分成收入和調剂收入全部划作地方收入,多余的部分按一定比例上繳,不足的部分由中央补助。对于民族自治州、自治县也規定了照顧的办法。
第六,地方可以增加机动財力,更好地发展农业及其他地方性事业。在改进財政体制以后,地方有了固定的收入来源。在社会主义国家里,經济事业总是向上发展的,地方的收入总是要随着經济的发展而增加的,越是努力发展了經济,收入就增加得越快;同时,今后地方結余也完全归了地方;再加上中央在确定各地預算基数,划定各地收入时所作的一些照顧,所有这些,将使今后地方財政收入較快地增加起来,也就是說,地方将得到較多的机动財力。这样,可以使地方更好地发展农田水利、化学肥料和其他急需兴办的地方性事业。
上述六条就是新的財政体制的好处。在这六条好处当中,最主要的是第一、第二和第六这三条好处。这就是說,新体制的主要好处,是在保証統一領导和保証重点建設的条件下,适当地扩大了地方的財政管理权限,使地方能夠自己安排收支;适当地增加了地方的机动財力,使地方能夠解决当地特殊支出的需要,从而将进一步发揮地方积累資金、增加收入、节約支出的积极性,推动建設事业的发展。
以上,我們着重說明了旧財政体制的缺点和新財政体制的优点。从当前情况来看,新体制比旧体制好,这是肯定的。但是,我們决不能因此而产生这样两点看法:第一,否認或者低估旧体制在过去时期內基本上是正确的幷且超过积极作用这样的事实;第二,認为新体制不会发生任何缺点和問題,因而忽視在今后的实踐中对新体制加以充实和改进的必要性。为了避免認識上的片面性,在說明了旧体制的缺点和新体制的优点以后,还需要把这两点說清楚。
为什么說旧的財政体制在过去时期內基本上是正确的?它过去曾在哪些方面超过积极作用?
旧的財政体制是在中华人民共和国成立以后陆續建立起来的。在建国初期所面临的情况是:財政經济还不統一,物价还不稳定,美帝国主义又发动了侵朝战爭,祖国的安全受到严重的威胁。在这种情况下,自然应当强調統一領导和集中地使用資金,不能把管理权限和国家資金更多地分散給地方。以后开始进入了有計划建設时期,同时全面进行社会主义改造,这就需要集中使用有限的財力、物力,而且在社会主义改造任务十分繁重的情况下,各地方很难抽出更多的力量管理生产建設和文化事业,仍然需要比較集中的管理財政。旧的財政体制同当时的情况和工作任务基本上是相适应的。事实也証明,在恢复时期和第一个五年建設时期,旧的財政体制对于統一財政經济、迅速稳定物价、支援抗美援朝以及支持各項建設和改造任务等方面,是起了重大的积极作用的。現在,情况已經有了很大变化,全国財政經济大統一的局面已經空前巩固起来;第一个五年建設計划已經超額完成,国家工业化的初步基础已經奠定;社会主义改造已經取得全面的决定性的胜利(在所有制方面),各地方已經有可能集中更多的力量来管理經济建設和文化事业。在这种情况下,改进財政体制,适当扩大地方的管理权限和机动財力,不仅是必要的而且是可能的了。我国經济情况和政治情况的巨大变化是改进財政体制的主要原因和根据。自然,由于經驗不足,旧的財政体制在过去本来也存在着若干缺点,这些缺点在客覌情况发生上述变化以后就更加显著了。現在,我們有了較多的經驗,因而有可能在新的財政体制中把这些缺点糾正过来。
为什么說新的財政体制还会发生某些缺点和問題呢?
新的財政体制糾正了旧体制由于偏重集中而产生的缺点,可以更好地发揮各地方的积极性;但是,它也可能发生另一些缺点和問題。比如說,由于地方权限的加大,可能发生某些各行其是和本位主义的現象,因此必須特別注意加强綜合平衡的工作;又比如說,由于地方机动財力加大,可能使国家財力有較多的分散,因此必須注意地方机动財力增加的限度,在必要的时候加以适当調节,以保証国家重点建設的需要;再比如說,由于地方收入来源固定,各个地方收入增长快慢不一,可能出現各地区經济发展更加不平衡的現象。因此,必須注意从基本建設撥款的統一安排和其他方面加以必要和可能的調剂,以扶助落后地区的发展。此外,也可能还有我們所預想不到的一些別的問題。新的財政体制还可能发生这样一些缺点和問題,这幷不是什么奇怪的事情。事物发展的規律总是这样:旧的矛盾解决了,新的矛盾又产生出来;新的矛盾解决了,更新的矛盾又产生出来。我們不能害怕矛盾,我們应当自覚地認識矛盾,在不断地克服矛盾中推动事物发展前进。
改进財政体制是我国財政工作中的一項重大改革,是財政部門开展整风运动、克服官僚主义和主覌主义的一个重要內容。中共八届三中全会上邓小平同志关于整风运动的报告中,在談到改进工业、商业、財政体制的时候,曾經扼要而精辟地指出了这次改进体制的精神、意义和应注意的問題,他說:
“中央政治局向这次会議提出了有关工业、商业、財政体制的三个文件,主要的精神就是下放一部分权力,以利于发揮地方积极性,利于加强对各种企业和事业的領导,利于克服主覌主义和官僚主义,同时也不至于損害統一領导和重点建設。这种改变,肯定比現行体制要好。但是,新的規定也不会是完滿无缺的,需要在执行的过程中,加以补充和改进。值得指出的是,若干权力下放以后,还会出現一些新的矛盾,因而更需要加强計划和平衡工作。这点,无論中央和地方都要注意。”
我們每个財政工作人員都应当好好学习有关財政体制的文件,貫彻执行新的財政体制的規定,使財政工作更好地为社会主义建設事业服务。以上是我个人学习文件的一些体会,不妥之处,还請大家指正。
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