时间:2020-05-12 作者:許飞青
[大]
[中]
[小]
摘要:
国务院关于改进財政管理体制的規定,是根据党中央关于調动一切积极因素以加强社会主义建設的精神,調整国家財政管理工作中中央与地方的关系,明确中央与地方管理財政职权的一項重大措施。这項措施将对我国社会主义建設事业发生积极的作用。
为了广泛地宣傳和学习国务院的这一項新的規定,笔者願将个人学习中的几点認識,提出来供同志們参考。
(一)为什么要改进財政管理体制
大家知道,目前我国財政体制,是根据国家政权的組織原則和国家行政管理的分工,划分为中央財政和地方財政。国家財政資金的集中与分配都是通过这两个重要的环节来进行的。在我国国家財政中主要的收支都集中于中央財政,这是因为中央財政担負着国家建設的主要任务。但是地方財政也起着重要的作用,第一个五年計划期間,通过地方直接組織的收入,差不多占国家財政总收入的60%左右;通过地方財政分配的支出差不多占国家財政总支出的30%左右。因此,如何充分发揮地方管理財政的积极性和主动性,正确处理中央与地方管理財政的职权,則是財政管理工作中須要随时加以重視的問題。
我国自从建国以来,1950年实行了全国財經工作的統一管理,結束了革命战爭时期各根据地分散的財政。...
国务院关于改进財政管理体制的規定,是根据党中央关于調动一切积极因素以加强社会主义建設的精神,調整国家財政管理工作中中央与地方的关系,明确中央与地方管理財政职权的一項重大措施。这項措施将对我国社会主义建設事业发生积极的作用。
为了广泛地宣傳和学习国务院的这一項新的規定,笔者願将个人学习中的几点認識,提出来供同志們参考。
(一)为什么要改进財政管理体制
大家知道,目前我国財政体制,是根据国家政权的組織原則和国家行政管理的分工,划分为中央財政和地方財政。国家財政資金的集中与分配都是通过这两个重要的环节来进行的。在我国国家財政中主要的收支都集中于中央財政,这是因为中央財政担負着国家建設的主要任务。但是地方財政也起着重要的作用,第一个五年計划期間,通过地方直接組織的收入,差不多占国家財政总收入的60%左右;通过地方財政分配的支出差不多占国家財政总支出的30%左右。因此,如何充分发揮地方管理財政的积极性和主动性,正确处理中央与地方管理財政的职权,則是財政管理工作中須要随时加以重視的問題。
我国自从建国以来,1950年实行了全国財經工作的統一管理,結束了革命战爭时期各根据地分散的財政。1951年以后,随着国家新的政治經济形势的发展,又实行了統一領导分級管理的財政方針。几年来,我們的国家財政管理就是遵循着这条方針,处理着財政管理的各种問題的。这个方針的貫彻执行,使得我們国家的財政工作,在积累資金、保証国民經济恢复时期和第一个五年建設計划时期的資金需要方面,获得了重大的成就。这是絲毫不容置疑的。
但是,这几年,在处理中央与地方財政管理的工作中,在保持地方財政的相对独立性,发揮地方管理財政的积极性方面,不能說是沒有問題的。这些問題主要表現在以下的几个方面:
首先是中央与地方管理財政的职权有些划分不清。本来这个問題在1951年实行分級管理以后,曾經有过較为切合实际的規定,但是由于几年来社会主义革命的迅速胜利,国家建設的迅速发展,情况发生了重大的变化,旧的管理制度已不能完全适应新的要求。原来是相互銜接的关系,現在感到有些上下脫节了;原来划归地方財政管理的范圍,由于几年来情况的变化,地方感到有些狹窄了;或者有些虽已划归地方管理,但地方在行使职权中,往往还受到中央主管部門从計划上和財政制度上的某些限制;諸如計划措施的安排,費用范圍的划分,定額标准的核定,科目的流用調整,預算表格、会計制度的限制,征收手續、稽查管理办法的厘定,等等,有的規定太死,有的規定太多太細,使得地方不能因地制宜地处理和規定。这些都或多或少地束縛了地方的积极性与主动性。
其次是各地方难于根据本地区的具体情况安排預算。地方預算本来应該由地方根据国民經济計划的要求和本地区的具体情况来設計和安排的,但是过去几年地方預算的安排却是由中央主管部門根据財政部分配的指标,按照預算科目的分类,对各地区进行分配,然后再給各地区分別下达詳細的計划指标和財务指标。这样做,地方財政就很难根据地方的具体情况进行預算安排。某些地方可以調剂的項目,往往也因許多实际上的限制而不能調动,这就难免引起中央財政与地方財政之間一些爭执,問題不能及时解决,影响預算的及时編成。由于預算指标的条条分配,条条下达,地区与地区之間,单位与单位之間,也发生了一些苦乐不均的情况。
再次是由于这种編制預算的作法,地方財政不仅不能根据地方具体情况安排当年的地方預算,而且地方常常要考虑今年上了馬,明年是不是还有足够的后續資金,因而对于地方建設事业也不能够瞻前顧后有計划的进行安排。此外由于对地方預算一年一定,和先定支出后划收入的作法,便不能从財政制度上刺激地方从預算安排和执行的过程中,更好地挖掘收入潜力和节約財政支出。尤其是对于地方預算年終結余的动用,往往也受到中央过多的限制,甚至在1955年以前,中央还曾以地方結余作为地方的固定收入,因而在划稅留成时,减少了調剂收入的比例。这些做法都是有碍于地方积极性的发揮和忽視了物質刺激与物質鼓励的財政作用的。
当然这些問題的存在,是有其历史根源和各方面的原因的,应該說这些缺点是我們社会主义建設事业前进过程中的缺点,而且有些是难于避免的。但是我們必須注意,上述問題的存在,就其实質来說都是在处理中央財政和地方財政的关系中,較多地注意了統一和集中,忽視了分級管理和民主的方面,这是不利于地方积极性的发揮的。因此,必須根据党中央和毛主席的指示,运用正确处理人民內部矛盾的原則,及时地进行財政体制的修訂和改进。
(二)对新財政体制內容方面几个問題的理解
新財政体制的主要內容报紙上已經公布了,这里我不再贅述,現在只以主要內容的一些理解和几个具体規定談一談。
一、地方財政为什么要同中央所屬企业的收入进行分成呢?我們知道,几年来中央企业的数目随着国家建設的发展有了很大的增长,这些企业又分布在全国各地,中央企业主管部門对于企业的管理监督,由于距离远,层次多,要管得很好确有一些困难,而地方行政机关虽在就近,但他們对于中央企业的財务管理由于过去沒有明确的职責和規定,因而不能就近帮助中央进行监督。为了发揮和运用地方財政的力量,不仅需要从行政上加强地方对于中央企业的关怀,而且需要从企业經营成果的分配上,从物質利害的关連上,把中央企业与地方財政連結起来,这对改善企业經营,加强經济核算,增加国家資金的积累是有很大的好处的。
二、既然地方財政参与中央企业收入的分成具有这样的意义,为什么还有許多中央企业又不与地方財政进行分成呢?这有以下几种情况:
首先是中央某些部門的某些大型企业不与地方实行分成,譬如冶金工业部所屬的鞍山鋼鉄公司、石景山鋼鉄厂、第一机械工业部所屬的第一汽車厂、大連造船公司,电力工业部的京津唐电力网,煤炭工业部的开灤、撫順煤矿,等等。因为这些企业規模較大,关系着国家的經济命脉,經济上的协作范圍广,經营管理上的問題也比較复杂,地方难以参与管理。尤其是这些企业生产增长速度快,企业純收入每年上升的幅度也大,如果讓它和地方实行分成,則地方財政收入的增长跳跃过大,而这些企业的純收入又是依靠全国許多地区和許多部門的共同协作所創造的,因而这些企业的收入便不宜与一个固定的地区建立財政分成的联系。
其次是有些中央企业因为經济上的特点,在核算盈亏上需要由主管部、主管局或主管經济核算机构实行全国的統一核算,才能确定經营的好坏和利潤的多少,譬如鉄路、邮电、交通、外貿、地質勘探、建筑安装企业等,它們的生产业务的实現要由許多的所屬企业共同来完成。因此,这些企业的收入是不能与地方財政实行分成的。
再次是有一些經营亏損的企业,因为年度經营中势必发生計划亏損,为了保証地方財政收入的稳定,因此也不与地方实行分成。
最后是分布在北京、天津、上海、辽宁四个地区的本应实行分成的企业收入,因为这四个地区經济比較发达,財源比較丰厚,根据这些地区正常支出的需要,在划給其固定收入之后已經能够滿足,因此不可能再划給其他分成收入。这是一种特殊的情况須要变通处理的。
三、企业分成收入对于地方財政旣然有如前所述的好处,为了加强对地方的物質鼓励,为什么不把分成比例給地方多划一些呢?据我所知,在設計新的体制方案时,也曾經試图給地方划多于20%的比例,但是經过試算,便看出了某些地方因为划給了較多的企业收入,就使地方不能得到相当的調剂收入。我們知道企业收入的地区分布是比較集中的,企业的所在地点大部分是集中在某些城市,如果地方获得較多的企业收入,对于省区范圍內的其他广大县、乡財政来說,它們的支出就要依靠省財政来弥补了,这对发揮各級地方財政关心組織各种財政收入是很不利的,因此便不能多划企业收入分成的比例,以便給地方划一些与地区經济联系較为密切的其他收入項目。
四、在支出的划分上,把地方的財政支出分为正常支出和专案撥款两部分,这在新的財政体制中又有什么意义呢?这是因为正常支出一般地說是比較稳定的,确定了这种正常的支出,才能根据正常支出划給地方一定的收入。划定收入之后,三年不变。至于基本建設撥款,重大灾荒救济,堵口复堤等专案撥款,一般地說变化較大,如果也和正常支出一样划給一定收入,三年不变,則会发生苦乐不均的現象,幷且容易造成与国民經济計划脫节的現象,这与改进財政体制的要求是不相符合的。当然如果随着新財政体制的实行,地方有了較为寛裕的机动財力,需要多安排一些基本建設时,只要这些安排是符合国家建設方針,符合基本建設的程序,那么仍然是可以的。
五、为什么在設計新財政体制的方案时,各項收支的計算要以1957年預算数作为基数呢?对于計算基数問題,过去曾經有过三种意見:第一种意見主張以过去几年的支出平均数作为基数。这样做似乎是合理的,但是由于过去几年預算收支的升降很不正常,經过試算,这种办法对于地方幷沒有多大好处。第二种意見主張在确定基数时应該結合今后的长远計划。这种意見显然也是不現实的,因为第二个五年計划至今尚未确定,无所依据;即便已經确定,长期計划对于每个地方未来的发展也只是一个輪廓,未必能够与地方今后的建設发展完全相符。第三种意見主張以1957年預算的实际执行数作为基数。但是在制定新体制方案时年度还未終了,实际执行数无法产生;如果要作預算执行的預計,也难于做到正确。基于以上的理由,最后考虑只有采取現在的办法,以1957年預算数作为基数。1957年的地方預算比以往各年收入增长的速度較小,支出除去基本建設(因为它在新体制划分中采取专案撥款)以外,正常支出是有一定增长的,这对地方計算分成比例来說也是較为有利的。
六、在新的財政体制中,还有那些較为具体的特殊的規定呢?归納起来,大約有以下几点:
1、实行新財政体制以后,地方企业每年所需增撥的流动資金,改为由地方財政負責解决30%,銀行貸款解决70%。这是为了加强对地方企业使用資金的管理,发揮銀行对企业实行信貸监督的作用而改变的。
2、为了照顧地方財政的稳定,新体制規定今后如因工資标准的增长过多,超过5%的幅度时,其超过部分由中央財政另行撥款。
3、在計算地方正常支出的基数时,还作了这样一些特殊的照顧:为实行新財政体制的第一年地方敎育支出增长的部分,由中央另外撥款补助,但在計算正常支出时仍然列在內,以后年度是否还另行撥款,須看情况再定;对于各少数民族自治州、自治县的正常支出,則在正常支出数上外加了一定的百分数,以扩大其分成基数;对于各自治区則把基本建設支出也列作包干基数,在收入划分上,除了划給其固定收入和企业分成收入外,由于划給了全部調剂收入,因而发生了上解任务,但在确定上解基数时,則又分別减少了一部分上解数,以表示对于民族地区的照顧。
4、新体制实行以后,如果有的地区因为遭受严重的自然灾害,当年和第二年的收入不够支出的时候,在受灾的当年,中央按照預算数予以补貼,受灾的第二年,中央保証地方正常支出不低于前一年的水平。
(三)新財政体制解决了那些問題
应該說新的財政体制对于过去几年来財政管理工作中所存在的問題确已作了根本的改进,新財政体制所解决的問題和它的优越性可以归納为以下两个方面:
一是新財政体制实行以后,地方財政的收入范圍和收入項目已經固定下来,今后地方就可以根据地方財力的增长来安排地方的支出,幷且可以瞻前顧后,因地制宜进行地方各种建設事业的規划和安排。按照新体制的規定,地方多收了可以多支,节約了可以另行安排支出,当年用不了或当年来不及支用的錢也可以跨轉下年繼續使用。过去那种等待中央給錢的被动局面将要結束,地方积极性和主动性将要得到进一步的发揮,毫无疑問,这是一个較好的財政体制。
当然有人会問,地方获得了比以往較大的財权和較多的資金,会不会影响国家的計划,造成資金的浪費呢?我認为这种顧虑是不必要的。因为地方在編制預算和使用資金的时候,幷不是絲毫不受国家建設計划和国家預算的約束的,地方仍然要根据国家发展国民經济的年度計划,按照国家規定的財政政策、財政制度、稅制稅率、开支定額以及編制和执行預算的指示办事的,同时各級地方財政的管理工作都是在各級党委的領导与监督之下进行的。所有这些,都是实現国家統一計划,合理使用資金的有力保証。
二是新財政体制实行以后,地方財政将要随着国民經济的发展和国家收入的增长而获得較多的財政收入,这对地方来說是有好处的。根据目前的情况,我們曾初步試算,在1958—1960年的三年財政收入增长总額中,按照新体制划分給地方的收入比旧体制約要增加14%左右。虽然我們的計算方法不一定正确,計算的結果也未必能与今后三年的实际情况相符,但是这种趋势是可以看得出来的。应該說这对地方是一个巨大的物質鼓励。
地方財政旣然得到比以往多的財政資金,各地方应該如何来加以利用呢?根据改进体制的基本精神,应該把这笔財政資金的絕大部分用之于生产性的投資,发展地方国民經济。目前中央提出了在优先发展重工业的前提下,发展工业和发展农业同时幷举的方針,在国家基本建設的規模上强調了大中小型企业相結合的技术政策,这些都与地方有着密切关系的。地方財政虽然比以往多拿了一些資金,如果能够按照中央所指示的基本的方向,在这些方面多投一些資,不仅对于国家經济的发展和培养国家財源有莫大的好处,而且中央对这方面的投資还可得到适当地节减。同样地,我們也还可以这样設想把国家的一部分資金交給地方安排使用,加强了地方的責任感,在資金的分配和使用上也許会比中央直接办理要更加合理更加节約一些,也是可以預期的。
新的財政体制即将开始实行了,这在我国財政建設上是一个重大的措施。但是我們必須要認識到新生的事物总是不可能十全十美的,同时財政問題又是一个綜合性的比較复杂的問題,国家政治經济各方面的措施和問題都将反映到国家財政工作中来,因而新的財政体制的施行,必然将会随着国家建設的发展和客覌情况的变迁遇到一些新的問題。目前我們已經开始意識到的問題,譬如各个地区財政經济发展的平衡問題,全面发展和重点建設的結合問題,省市、自治区和所屬县乡財政的职权划分問題、条块結合和加强綜合平衡的問題……等等,都巳提上了日程,我們必須給予足够的重視和探討,付出更多的努力来保証新財政体制的貫彻执行。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号