党的十八大以来，在全党全社会的共同努力下，我国的脱贫攻坚战取得了决定性进展，减贫成效显著。十九大报告庄严承诺，到2020要确保深度贫困地区、贫困群众同全国一道迈入全面小康。这意味着今后3年我国还有3000万左右贫困人口要实现脱贫，而且随着脱贫攻坚出现新的阶段性特征，越往后遇到的越是难啃的硬骨头，越需要进一步调整减贫战略和组合多样的扶贫政策。

税收政策是财政政策的重要组成部分，是保障公共部门资金、优化资源配置以及调整社会激励结构的有效手段。脱贫攻坚斥资巨大，需要政府及国民经济各部门同时进行大规模投资，同时亦需要政府通过财税政策进行相应的调控和引导。此外，与经济增长通常是从一个或数个特定质性和模式的“增长中心”逐渐向其他部门或地区传导类似，贫困也呈现出鲜明的区域特征，不仅容易连片扎堆，而且贫困状况和成因迥异，脱贫工作不能“一刀切”。税收政策能够根据扶贫开发的区域性差异，通过税收倾斜将资源在贫困地区内、贫困地区与非贫困地区间进行优化配置。我国税收支持脱贫攻坚现状分析

（一）贫困地区地方财力薄弱

1.地方税主体税种缺失。目前“营改增”已全面落地，而具有地方税性质的资源税、房产税等税种的改革尚不完善，地方还未培育出能扛起接替营业税大梁的税种。主体税种的缺失拉大了省级以下财政收支的缺口和贫困地区通过税收筹集财政扶贫资金的难度。

2.税收与税源背离。贫困地区增值税与企业所得税跨区域转移、税收与税源不对等问题突出。一方面贫困地区区域性低税率或免税政策会吸引“理性人”企业落户区域内，但企业的经营范围不仅仅局限于注册地，它们往往结合总部经济运作模式，运用利润转移，税收筹划等方式，尽可能实现少缴纳税款。如此一来，企业享受了贫困地区的税收优惠政策却未能为区域内创造相应的利润或就业机会。另一方面，贫困地区外出务工人员众多。根据国家统计局数据显示，2017年前三季度全国农村外出务工劳动力数量累计达1.796亿人，同比增长1.8%。异地就业使这部分外出务工人员贡献的所得税收入相应从贫困地区转移出去。

3.地方政府税收管辖权小。分税制改革下，我国税收管辖权多数集中于中央政府，地方政府仅能够在有限范围内适度补充。与此同时，现行税制下中央税与地方税的共享比例向中央倾斜，进一步制约了地方政府差异化制定及运用税收政策的能力。

（二）贫困地区税收负担较重

将税负按高、中、低分为三等，对我国各省份2016年的宏观税收负担进行测算可知，高税负省份主要分布在东部沿海及西部边境，包含西藏、新疆、贵州等贫困人口多、扶贫任务重的地区，低税负省份主要分布在东部及东北部地区，中等税负省份包含云南、四川、甘肃、宁夏等扶贫大省。较重的税收负担严重削弱了贫困地区脱贫攻坚的内生动力。

（三）贫困地区税收优惠政策缺乏系统性

当前关于扶贫的税收优惠条例分布零散，不成系统。《中国农村扶贫开发纲要2011—2020》在政策保障部分第一次明确提及税收政策，但目前国家税务总局尚未出台专门针对扶贫开发、具有系统性指导意见的税收优惠体系。现有的优惠政策大多表现为一些单行的通知，或者零散分布在涉及扶贫的统一性政策规定中，如财政部、海关总署《关于扶贫、慈善性捐赠物资免征进口税暂行办法》。此外，一些地方政府出台的地方性规定也包含涉及扶贫的税收政策，如《新疆维吾尔族自治区招商引资若干规定》为辖区内有利于扶贫开发的招商引资活动制定了地方性的税收优惠办法，宁夏自治区出台了《宁夏回族自治区招商引资优惠政策》引导社会资金参与宁夏扶贫。总的来讲，目前的扶贫税收政策零散片面，缺乏系统指导意见，让很多优秀的项目和产业得不到政策支持。

脱贫攻坚是一项长期性、系统性工程，需要长效稳定的税收机制来协助扶贫工作开展和扶贫绩效追踪。建立系统性扶贫税收政策体系要求在政策制定、宣传、执行、反馈等环节连贯统一，并针对政府、农户、企业、社会组织、金融机构等不同扶贫主体形成有机结合、互为支持的税收政策体系。

（四）贫困地区税收优惠政策宣传及落实力度不足

宣传不到位客观上是地方政府事权与财力所限，主观上是对政策宣传缺乏重视所致。对一些政府部门工作人员而言，他们往往更关注上级划拨的转移性资金，不太重视扶贫税收政策的功能。对农户而言，受限于文化程度与认知能力，大部分农户对于自己享有的优惠政策了解尚浅，在申请具体优惠项目时存在操作性障碍。

税收政策落实不到位首先体现为地方政府执行优惠政策的积极性不高。按照现行制度规定，地方政府若进行税收减免，只能减免分享比例规定的属于地方的部分，属于中央的部分是不能触碰的。所以地方政府的税收减免决定带来的财政后果完全由地方政府自己承担，这就导致贫困地区政府不愿意过多落实税收减免。其次，税务机关制定的税收减免流程繁琐复杂，在减免力度不大的情况下，很多企业为节约税务办理的时间成本和人力成本而放弃享受税收优惠政策。

建立税收扶贫长效机制的措施建议

（一）建立税收政策增强地方财力的长效机制

1.建立地方税主体税种，全面改革房产税、资源税、消费税，切实提高地方政府税收收入。开征房产税已是大势所趋，李克强总理在今年的政府工作报告中提出，将深化财税体制改革，稳妥推进房地产税立法。借鉴房产税的国际实践经验，根据贫困地区和非贫困地区个人住房所有者不同的购房需求，区别界定二者的房屋性质、产权性质，以此为据，在设计税率、计税依据及税收优惠政策时适当向贫困地区倾斜，让贫困地区住户享受更多的房产税减免优惠政策。资源税也有较大的调整空间。多数贫困地区地理位置偏僻却是资源富集地带，利用资源税改革将贫困地区的资源优势转化为税收优势。现行资源税征税范围含原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿6种矿产品和盐，课税对象范围偏小，不能充分利用贫困地区的资源禀赋。因此下一步资源税改革首先应扩大资源税征收范围，可将森林、滩涂、草场、地热等资源等逐步纳入课税范围。再根据课税对象的特征科学区分从量计征与从价计征，引导贫困地区更科学地进行物质资源开发。对贫困地区资源科学定价，全面实施从价计征为主、从量计征为辅的资源税改革办法，资源税收入留于当地政府用于扶贫开发。

2.针对农户外出务工带来的税收与税源结构性背离问题，一方面可通过财政转移支付加以调节，将税收流入地的部分收入按比例通过中央财政转移支付到税收流出地，尽可能平衡长期存在的税收与税源背离现象。另一方面，加强对在贫困地区注册企业的税务属地化管理，遵照“在哪里注册就在哪里经营”的原则，严惩注册地无办事机构、无办事人员的现象，鼓励企业在享受贫困地区税收优惠的同时创造尽可能多的利润和就业机会。

3.妥善解决地方政府税收管辖权问题。一是进一步放权，切实赋予地方政府在更大的范围内制定和运用税收优惠政策的权力；二是调整中央税与地方税的共享比例，实行贫困地区分享比例合理高于非贫困地区。建议在扶贫开发地区将企业所得税、个人所得税由现行的中央60%、地方40%分成改为中央40%、地方60%或全部留给地方；增值税由现行中央75%、地方25%分成调整为中央、地方各50%；消费税、车辆购置税由全部上缴中央改为中央、地方各50%。事权与财权息息相关，提高地方政府税收分享比例能为进一步下放税收管理权创造条件。

（二）建立税收政策减轻地方税负的长效机制

由于各地区贫困程度和脱贫进度不一，在制定减轻贫困地区税负的政策时不宜一刀切，非贫困地区税负应在合理范围内高于贫困地区。贫困地区税负调整要以轻徭薄赋为原则，以降低税率、合并税种为手段，将税收优惠政策根据税率或减免征额度划为若干等级，优惠力度逐级增强。贫困度越深的地区可享受更高等级的税收优惠政策，相应承担更低水平的税负，从而走出税负过重导致的囊中羞涩的困境。贫困地区减轻税负要分为三步。第一步是“清费”，清查并取消贫困地区一切不合理收费，为招商引资创造良好竞争环境。第二步是“调税”，通过调整生产要素税负来引导贫困地区产业转型升级。有研究表明，劳动力税负对产业结构合理化没有显著影响，而资本税负对产业结构合理化有负向影响。故贫困地区应着重降低资本税负，从发展资本密集型产业着手优化地区产业结构，这也是扶贫投资从基础设施领域向新技术、新产业领域转变的客观需要。例如对贫困地区引进的国家鼓励类资本密集型产业，在国家规定适用15%企业所得税的优惠税率基础上，给予税率再减半的优惠政策，适用8%的企业所得税税率。第三步是“减负”，深度贫困地区更多是发展种植业，农产品及其加工产业市场竞争力弱，可对以当地特色农产品为原料的加工产业给予消费税、增值税减免优惠，以促进贫困地区特色农产品及相关产业的发展，如对新疆贫困地区以葡萄为原料的红酒产业实行消费税免征，对棉花增值税税率在11%的基础上再给予减半的优惠政策。

（三）建立税收政策对接扶贫主体的长效机制

在扶贫主体日益多元化的趋势下，由专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多种扶贫力量相互支撑的“三位一体”大扶贫格局已经形成。构建脱贫攻坚的长效税收机制亦需要针对不同的扶贫主体制定分门别类的税收优惠政策。

1.强化贫困地区企业税收帮扶效果。企业是贫困地区育产业、挖穷根的中坚力量，其提供就业、开发人力资本、引进技术的三大功能是贫困地区实现造血式脱贫的保障。可通过以下两类税收优惠政策进一步强化对贫困地区企业的帮扶效果。一类是针对贫困地区企业生产经营活动的税收优惠政策：在贫困地区投建且吸纳劳动力就业的企业，对其向劳动力支付的工资费用给予100%税前加计扣除；企业安置就业达到一定比例的，对其所得税实行“三免三减半”；对在贫困地区提供就业创业培训的各类职业技能培训机构，减征或免征所得税，切实推动当前以人力资源开发为核心的扶贫工作的发展；对经核查成功带动建档立卡户脱贫的企业，按脱贫人口数量进行税收返还；对助力打造贫困地区特色产色的企业进行奖励，例如对在云贵川贫困地区发展旅游并因此为当地扶贫做出贡献的企业给予所得税豁免的优惠政策；对在连片特困地区投建的企业，免征车船税、耕地占用税等财产税。另一类是完善关于企业扶贫捐赠税前扣除制度的相关政策。对企业向贫困地区的直接捐赠实行税前全额扣除；对企业发生的公益性捐赠，放宽税前扣除标准至20%或更高，对超过扣除标准的捐赠部分，允许结转至下一年度进行扣除。

2.完善农村合作社税收优惠政策。合作社是农户联合成立的互助性经济组织，也被视为是反贫困最有效率的经济组织。为进一步增强农村合作社整合国家财政资金、吸纳农户自有资源的能力，当前应进一步细化农村合作社税收优惠政策，一方面通过税收优惠降低其运作成本，对合作社的自有资产，如车船、房产、土地等实行免税；对“合作社+农户+企业”模式中合作社在生产、加工、销售环节发生的税费准许按比例返还。另一方面，致力增强合作社的资金积累能力，如对合作社销售非本社成员生产的农业产品可豁免增值税及所得税；对合作社取得的各项捐赠收入免税；对合作社对外提供劳务获取的收益免税；合作社吸纳农户资金进行投资并为农户带来投资性收益的，给予合作社投资收益免税的优惠政策。

3.扩大贫困地区金融机构受惠范围。金融扶贫是产业扶贫、科技扶贫的基础和杠杆，通过合理的税收优惠政策降低金融机构在扶贫工作中的税务成本能极大提升金融机构参与扶贫的能力和动力。首先，贫困地区农户数量众多且各自为战，相对于单打独斗，金融机构扶贫集中力量帮扶合作社能有效避免扶贫力量分散和落实不到位的问题，税务机关在配合金融机构做好关于合作社金融优惠政策宣传的同时，更要为金融机构提供信息支持，引导金融机构关注资金需求迫切的项目和产业。其次，创新金融扶贫税收支持梯级设计，对示范效应强、前景好的信贷项目可在后期适当增强扶持力度，相应对这部分金融信贷给予更多的税收优惠。最后，通过扩大贫困地区金融机构受惠范围来促进其发展，如适当降低农村信用社、村镇银行、农村商业银行等金融机构营业税率；允许农村小额贷款公司、农村商业银行与农村信用社享受同等的财政补贴、税收减免政策，并为它们建立应对贫困地区高风险的合理补偿机制；对农村金融机构取得的营改增补贴等补助性收入免征所得税；对贫困地区金融机构农户小额信贷的利息收入，在计算应纳所得额时，按70%（现行标准为90%，可考虑适度调低）计入收入总额；贫困地区金融机构为贫困学生、残疾人、五保户等特殊群体提供信用贷款时享受与农户小额信贷相同的税收优惠政策。

4.增强社会组织税收优惠力度。社会组织在大扶贫格局中有着特殊的地位和作用，脱贫攻坚越往后其重要性越凸显，进一步增强对社会组织的税收优惠力度是深化扶贫主体多元化发展的现实需要。增强社会组织税收优惠力度可考虑以下政策：降低社会组织享受税收优惠的门槛，凡是符合条件的公益性社会组织，无论所属单位、投资方式、服务内容有何差异，都能无差别享受税收优惠；扩大对社会组织的税收优惠范围，以目前的所得税优惠为基础，逐步扩大至增值税、房产税、进出口关税等；进一步提高社会组织参与公益捐赠的所得税前扣除标准，可将抵扣限额由12%提高至15%，超出扣除标准的部分允许在5年内结转扣除；在营改增背景下，对符合小规模纳税人标准的社会组织免征增值税；对社会组织发起的医疗救助、妇女儿童帮扶等能间接促进扶贫开发的相关活动免征营业税；对社会组织进入贫困地区开展帮扶救助项目并收到显著效果的，可通过税收返还对项目进行税后补贴；建立实物价值评估体系，允许实物捐赠享受税前抵扣，使旧车、旧计算机甚至旧衣服等都能用以捐赠并且能够抵税，从而对捐赠主体形成有效激励。

（四）建立税收政策有效宣传落实的长效机制

税收扶贫政策的全面实施涉及宣传、执行、评价、反馈各项工作，需要庞大的执行机构和众多执行人员，科学有效的管理是税收扶贫政策有条不紊落实的保障。破解扶贫税收政策管理缺位的问题需要当地政府、税务机构及农户通力合作、密切配合。针对税收政策宣传不到位的问题，一方面政府要发挥主导作用，请专业人士对贫困地区的税收优惠进行精准设计；另一方面，税务机关可通过制作易懂的税务流程图和优惠政策汇总表，将关于合作社、企业、金融机构、社会组织的税收优惠政策在贫困地区推广普及。

针对税收优惠政策落实不到位的问题，在培养地方新税源、扩大地方分享比例、稳定地方税收增长的同时，还需在政策执行环节发力。首先要加强政府各职能部门的横向协作，简化税务经办流程，降低税务办理的时间、人力等成本。其次，搭建脱贫攻坚大数据共享平台，实现信息共享长效机制。最后，进一步强化地方扶贫办职权，落实经由相关部门和扶贫办联合审核的扶贫项目即可享受相关税收优惠等规定。

责任编辑 喻胜强