美国总统特朗普执政以来奉行“美国优先”，其对外经济政策的贸易保护主义倾向十分明显。美国发起的201调查、232调查已经进入实施阶段，针对中国知识产权和产业政策的301调查正处于公众评议期。尤其是近几个月以来，英美主流媒体纷纷报道特朗普政府正在研究酝酿适时出台美国内法《国际紧急经济权力法》（IEEPA），作为针对中国科技领域贸易及投资的法律依据。因此，有必要全面客观分析《国际紧急经济权力法》产生的背景和内容，及时掌握特朗普手中的政策工具选项，增强应对的主动性，降低或化解潜在威胁。

《国际紧急经济权力法》产生的背景和内容

美国贸易政策的目标、框架与体系产生于冷战年代，“自由”或“保护”均取决于自身的战略需要。上世纪七十年代期间，由于美苏对峙的特殊历史背景，美国政府出台了一系列具有冷战色彩的国内法，尤其是赋权予美国行政部门主要是美国总统本人，快速采取行动应对突发事件的权力。作为对美国三权分立政体权力分散的一种补充，这些针对性极强的国内法确保了在冷战背景下，美国行政部门可获得足够授权迅速地采取行动，保护美国利益免受损害。

《国际紧急经济权力法》于1977年经美国国会通过，赋予总统广泛的权力以处理“那些整体上或实质上来自美国境外的，对美国国家安全、外交政策或经济造成异常且特别的威胁”。该法关键在于不要求总统就动用该法获得国会批准，仅仅建议总统采取行动前尽可能提前与国会“协商”，每6个月提交一次进展报告。因此，一旦美国总统认为国家利益受到侵害，宣布进入“紧急状态”，便可动用IEEPA对特定国家、组织和个人实行制裁。由于该法措辞模糊，授权宽泛，有可能成为特朗普在贸易摩擦中的“核武器”。就其使用范围和对象来看，仅仅由于商业贸易摩擦而全面实施经济制裁并无先例，如果在对华经济政策上援引和使用该法案，特朗普政府必然渲染中美经济关系失衡、中国“偷窃”美国技术，以减少贸易赤字和针对高科技领域贸易投资为抓手，出台限制双方贸易和投资往来的措施。

《国际紧急经济权力法》主要用于以下三种情况：

第一，针对敌对国家。美国总统有权发起对美国造成安全威胁的特定国家的经济制裁，但每年总统需“更新”制裁国家名单。2016年，奥巴马总统援引该法，认为朝鲜对美国造成“不同寻常的威胁”，成功要求国会将对朝制裁延长一年。目前，IEEPA制裁对象国包括朝鲜、俄罗斯、伊朗、伊拉克等，这些国家政府在美国的部分资产仍处于冻结状态。

第二，针对商业行为。美国执法机构可起诉、惩罚与被制裁外国政府及机构进行商业往来的美国公民。今年1月，美国联邦调查局以“非法获得并向中国出口技术和军事用途芯片”起诉两名美籍亚裔男子，指控其向一家在成都注册的“嘉石科技有限公司”出售可用于电子战设备和雷达的电脑芯片。2014年，嘉石科技有限公司被美司法机构认定“参与了与美国国家安全利益及外交政策利益相冲突的活动，尤其是参与了非法采购物资和技术，并被中国用作军事用途”，执法机构根据IEEPA，对与被制裁企业进行商业往来的美国企业和公民进行起诉。

第三，针对恐怖主义、网络攻击等非传统威胁。对涉恐国家、组织及个人的在美资产进行冻结；对怀疑策划和执行网络攻击的个人和组织实施资产冻结。值得一提的是，在9·11恐怖袭击发生后，美国前总统小布什曾签署行政令，冻结涉恐组织在美境内资产。此后，美国国会通过《爱国者法案》增强了美行政部门动用IEEPA实施制裁的权限，即允许美财政部海外资产控制办公室在无需举证的情况下，冻结被怀疑对象的在美境内资产，而对方也无权向美国法院起诉阻止该行为。

第四，服务美地缘政治目标。该法案规定，在美国国家安全和经济利益受到重大威胁时，美国政府可冻结、没收外国政府和个人持有的美国资产。在极端情况下，美国可冻结外国政府持有的美国国债，甚至将其“一笔勾销”。目前，中国仍是美国国债最大海外持有者，持债规模约为1.17万亿美元，这既是中国外汇储备保值增值的重要手段，也是牵制美国对华发起全面贸易战的重要筹码。而IEEPA为美国政府拒绝偿付国债提供了法理依据，对中国持有的大量美元资产的安全构成实质性威胁。

特朗普政府的贸易制裁政策选项

如果特朗普政府以中国强制技术转让为理由动用IEEPA对中国进行制裁，政策步骤可能是：第一步，宣布中国知识产权保护不力、强制技术转让对美国家利益造成严重损害，宣布进入“紧急状态”；第二步，签发行政令，将在美从事高科技交易的中国企业列入“黑名单”，冻结其在美资产，禁止外国企业和金融机构与其进行商业往来，并禁止相关双向投资活动；第三步，以此威胁中方在双边技术转让和知识产权保护谈判中做出巨大让步。

此外，特朗普政府可能将打“组合拳”，采取三重手段加大对中国的贸易制裁，尤其是针对高科技领域，并将其扩展至投资领域：第一，特朗普政府在301调查结果中认定中国强制技术转让和知识产权政策对美企业造成歧视性限制，并以此为依据制定加征关税的“产品清单”；第二，积极推动《外国投资风险审查现代化法案》，扩大外国投资委员会的审查权限和范围，进一步收紧高科技领域外商投资审查，不排除对中方发起的并购逐一否决；第三，挖掘美法律“武器库”，寻找能够为总统提供高度授权，可由行政主导、程序便捷、阻碍最小的法律法案作为出台贸易保护措施的法律依据。IEEPA为美国总统提供了无限授权，一旦宣布进入“紧急状态”，总统可下令调查、停止任何交易，冻结有关方财产，也就是获得了任意干涉市场运作规则的权力，因此美国智库形容动用IEEPA是贸易保护主义的“核选项”。

与此同时，美国贸易保护倾向可能引发一些西方国家主动或被动追随和模仿，形成“志愿者联盟”，从而对中国在高科技领域开展国际合作形成重大阻碍。近年来，美国以间谍罪、偷窃美方技术等罪名污蔑指责与中国在高科技领域进行正常商贸往来的美国个人、企业或第三方合作伙伴的案例时有发生，我们必须警惕美方滥用IEEPA等国内法形成“威慑”，从而大大削弱美国甚至欧洲、日本企业与中国进行科技领域合作的意愿。

我们必须认识到，美国是全球第一大经济体，是贸易大国，更是科技强国，长期占据着军事、经济、电子、生物等高科技领域的核心前沿，在全球产业链中处于关键地位，是全球各国开展高科技合作不可跨越的环节，既是高科技的生产大国，也是高科技零配件的消费大国。美国如通过威慑、拉拢的手段打压中国，将产生恶劣的示范效应，其他合作伙伴可能会效仿美在经贸领域对中国示强。麦肯锡全球研究所在其研究报告中指出，贸易战真正令人担忧的并不在于实体商品领域，而在于高技术领域，数字化商业和信息流动在过去10年间增长了44倍，已成为全球经贸增长引擎。美国在高科技贸易领域祭出的保护措施，对双边贸易、全球产业链乃至全球经济复苏的持续性都将产生极大负面影响。

美国对华相关贸易政策的本质

第一，美国对“中国模式”的疑虑。自中美建交以来，美国内建制派和精英圈一直希望通过鼓励中国改革开放，将中国融入美国二战后建立并主导的全球政治经济体系当中，并期待中国按照美国设计的路线发展。出于宗教和历史原因，美国信奉的“天定命运论”和“美国例外论”，极力维护美国的全球霸权和美国创建的全球政治、经济和治理体系，这是历届美国总统对外政策的终极目标。随着中国改革开放不断扩大深入，经济体量跃升全球第二，提出了“构建新型大国关系”“人类命运共同体”等国际政治、国际发展理念，得到发展中国家普遍支持。中国自身经济社会发展的成功，增加了“中国模式”“中国方案”的吸引力，并提出“一带一路”倡议，发起亚洲基础设施投资银行、参与建立新开发银行，这都被不同程度视作对美国全球霸主地位的挑战，一定程度削弱了美国主导的战后国际体系和发展模式的吸引力和可信度。

第二，美国对中国高科技领域“弯道超车”感到担忧。201调查、232调查针对的是货物贸易，对中国的影响有限，而301调查针对的是中国的产业政策，且有明显的国别歧视，其打击的对象是中国的国家主导发展模式和产业政策。特朗普政府清楚认识到高科技、数字技术在未来全球经济竞争中的核心地位，并将5G技术列为国家安全的优先事项之一，计划针对《中国制造2025》规划中的十大战略产业对中国采取征收关税、限制投资等措施。特朗普政府采取的贸易制裁名目繁多，但具体量化目标只是浅层目标，深层次的目标是颠覆中国经济未来几十年发展的模式和原动力，通过全方位围堵《中国制造2025》的实施，以迟滞中国在高端制造业和高科技领域的发展。

多管齐下应对挑战，维护开放共赢的全球贸易体系

第一，中方可尽快落实已宣布的扩大开放的政策措施，更充分地释放改革红利，为全球贸易伙伴提供更多互利双赢的合作机会。第二，在国际上继续积极发声，维护以WTO为核心的全球多边贸易体系，并积极参与国际投资领域的多边规则制定，确保投资领域国际规则的开放、公平和公正性。同时，抓紧推进我国国内外商投资审查立法和规则制定，使用法律武器保护我经济利益。第三，充分考虑当前经济发展和全球竞争的特点，深入研究全球技术创新竞争高地，加大自主创新投入，掌握核心技术，以核心技术的优势支撑规则制定的强势。要统筹利用国内外两种资源，推动全球经济秩序继续向公平、公正、合理、普惠的方向改革发展。

短期来看，中方与美在货物贸易领域的摩擦博弈将在一段时期内有所反复，不可能一劳永逸得到解决。但双方贸易高度互补的本质、经济相互交融的格局，以及美方政治体制的制衡和利益分化的特点，都有助于货物贸易摩擦保持在可控范围内，不至于升级至“破局”的程度。双方在高科技及高端制造业领域的竞争将持续发酵，中国必须通过加大基础研究投入，推动自主创新以掌握核心技术，实现国内可替代，逐渐摆脱“要门”受挟、受制于人的困局。

从历史维度来看，美国对华政策一直在“接触”和“遏制”两极摇摆，此次对华贸易示强是美对华政策向遏制回调的表现。需要注意的是，随着中国改革开放四十年来经济的高速发展和综合国力显著提升，美国认为中国对美造成的挑战将由量变向质变跃升，在民粹主义和保护主义煽动下，特朗普政府将对华疑虑的暗流推到政策制定中心，亦不足为奇。对中国而言，一方面要增信释疑，打消美国对中国战略意图的疑虑，重申中国无意挑战美国二战后建立的国际政治经济秩序，另一方面也要做好美国长期示强的准备，充分意识到美国仍是中国发展的最大外部因素，拿捏分寸，斗而不破，以维护发展的战略机遇期为底线。

责任编辑 张敏