时间:2019-10-22 作者:刘国永 上海财经大学公共政策与治理研究院 蒙圆圆 上海闻政管理咨询有限公司
[大]
[中]
[小]
摘要:
预算绩效管理改革作为政府绩效管理的重要内容,是近些年我国财政改革的重要举措之一。当前,我国预算绩效管理仍处于探索阶段,在取得显著成效的同时,也仍存在预算绩效管理及绩效评价的可靠性、有效性、影响力有待提高,绩效评价报告质量需进一步完善,部分地区在预算绩效管理的理解、执行、操作等方面仍存在不同偏差等问题。因此,构建和加强预算绩效管理质量体系成为题中应有之义。本期专题刊发了对提高预算绩效管理质量的探讨,以及部分地方财政部门提升预算绩效管理质量的经验做法,以飨读者。
财政支出绩效评价技术标准体系建设路径探究 06
财政支出绩效评价的质量监控机制研究 10
第三方参与绩效评价的质量标准体系建设 12
深圳:新时代全面实施绩效管理的实践与思考 15
吉林:积极开展省级预算项目绩效评价 18
广州:构建公开规范的预算绩效管理新机制 20
近年来,我国各地财政部门大力推行预算绩效管理,完善绩效管理的制度框架,不断推动财政支出绩效评价工作向纵深发展。2017年,党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,全面实施绩效管理得到空前的重视。财政支...
预算绩效管理改革作为政府绩效管理的重要内容,是近些年我国财政改革的重要举措之一。当前,我国预算绩效管理仍处于探索阶段,在取得显著成效的同时,也仍存在预算绩效管理及绩效评价的可靠性、有效性、影响力有待提高,绩效评价报告质量需进一步完善,部分地区在预算绩效管理的理解、执行、操作等方面仍存在不同偏差等问题。因此,构建和加强预算绩效管理质量体系成为题中应有之义。本期专题刊发了对提高预算绩效管理质量的探讨,以及部分地方财政部门提升预算绩效管理质量的经验做法,以飨读者。
财政支出绩效评价技术标准体系建设路径探究 06
财政支出绩效评价的质量监控机制研究 10
第三方参与绩效评价的质量标准体系建设 12
深圳:新时代全面实施绩效管理的实践与思考 15
吉林:积极开展省级预算项目绩效评价 18
广州:构建公开规范的预算绩效管理新机制 20
近年来,我国各地财政部门大力推行预算绩效管理,完善绩效管理的制度框架,不断推动财政支出绩效评价工作向纵深发展。2017年,党的十九大报告提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,全面实施绩效管理得到空前的重视。财政支出绩效评价作为绩效管理的重要抓手,也引起了全国上下的高度关注。绩效评价质量也制约着预算绩效管理的质量,特别是当前绩效评价技术标准的缺失直接影响了绩效评价的质量。本文将从绩效评价现存的质量问题出发,探究其背后的深层原因,探讨绩效评价技术标准体系构建的必要性,并从实践层面提出绩效评价技术标准体系的建设思路。
绩效评价技术标准体系构建的必要性
综观当前我国各地财政支出绩效评价的现状,主要存在以下两方面问题:
一是绩效评价的客观性不足。当前绩效评价主要采用指标评价方法,将依据指标评分得到的绩效分数作为绩效评价的直观结果,通过绩效分数的高低衡量项目绩效的好坏。但是,绩效评价工作由包括预算单位、第三方机构等不同主体实施开展,各评价实施主体较多根据自身经验设计指标及评分标准,主观性较强,绩效评价指标体系设计的标准化程度较低,其科学合理程度难以有效把控,导致绩效评价的客观性不足。
二是绩效评价的深度不足,未能真正为政府管理决策提供咨询服务。对于当前绩效问题挖掘及相应建议,一方面针对性不足,大多流于形式;另一方面挖掘的深度不够,基本限于项目本身,未能从政策设计、预算合理性安排、部门履职等更高层面进行反思,建议应用性不足、前瞻性差,难以对问题现状提出实质性改变,绩效报告未能真正发挥咨询作用。
针对以上问题,剖析其主要原因如下:
一是绩效评价指标科学、合理性不足,且未实现标准化统一。绩效指标是进行财政资金绩效评价的核心内容与工具,绩效指标设计的合理性、科学性直接影响着绩效评价结果的质量,而同类支出的绩效指标体系的一致性也直接影响着绩效评价结果的可比程度。当前我国尚未建成统一的、合理的、科学的绩效指标体系,指标体系普遍是以项目评价为重点,指标设计碎片化现象严重。缺乏统一的逻辑架构、同类项目指标和标准设计差异大,导致评价结果难以比较和项目借鉴,影响了绩效评价结果的应用价值。
二是绩效评价分析模型研究未成熟。定位于为政府决策提供咨询服务的绩效评价报告,核心价值不应当局限于形成评价分数,更在于深入开展绩效分析,挖掘绩效结果的原因并提出切合实际的改进建议。当前绩效评价行业尚未形成成熟的分析模型,无法支撑不同行业、不同支出类型绩效评价进行深度的绩效分析,导致绩效评价未能真正实现以绩效结果为导向的合理性分析。尤其是当前财政支出绩效评价重点从项目支出评价逐渐向重大政策评价、部门整体支出评价发展,如若没有成熟的分析模型的研究成果,将难以支撑深度的绩效分析,更难以满足未来绩效评价的需要。
三是绩效评价实施模式未统一。参与绩效评价工作的第三方机构包括高校、会计事务所、工程造价公司、咨询公司等,评价机构人才队伍构成存在明显专业差异,不同专业背景导致其在绩效评价过程中存在思维方式、操作惯性的不同,缺乏统一的开展模式和规范,各参与主体之间的职责也不清晰。在具体实施过程中,绩效实施流程的差异化,尤其是数据采集、数据核查、社会调查等环节的实施路径不规范、不统一,将会制约实施流程中获取数据的准确性与真实性,进而制约绩效评价的客观性。
因此,笔者认为有必要建立绩效评价全流程技术标准体系,以标准引领绩效评价走向客观化、专业化。
绩效评价技术标准体系整体架构
根据绩效评价工作的实施规范,将具体操作流程聚焦在绩效评价指标设计、数据采集与核查、数据处理与分析、绩效评价报告形成等四个环节。其一,在绩效评价指标体系设计环节,要求绩效评价指标科学、符合SMART原则,绩效指标目标值合理,与预算规模、地区行业水平相匹配,相同指标的评分规则明确且统一。其二,数据采集与核查环节,要求采集到的支撑指标评分的数据准确、真实,并获取足够丰富的财政、行业、项目数据辅助绩效分析。其三,数据处理与分析环节,要求针对获取的大量数据进行规范的统计、清洗,并有科学的数据分析模型加以应用,由此进行深入的数据分析。在以上三个环节规范与专业的基础上,才能实现绩效评分的客观与绩效分析的深入,由此才能得到权威公认的绩效评分,才能提出深入、专业的绩效咨询建议,形成高质量、高水准的绩效评价报告,从而完成绩效评价的全流程工作。
为保证最终绩效评价报告展现专业性,需在每个环节建立起相应的技术标准以保证以上三环节的完成质量。一是在绩效指标设计环节,需构建绩效指标设计路径标准、目标值设置路径标准、评分规则设置标准,确保绩效评价指标体系的科学、合理与统一。二是在数据采集与核查环节,需建立完善统一的数据采集与核查规范,包括基础数据表、采集方式等,以保障支撑绩效评分的数据准确性与真实性,此外还需逐步构建涵盖财政、业务等数据的数据库,作为绩效分析的大数据支撑。三是在数据处理与分析环节,需研究建立科学的分析模型,并形成相应的模型应用标准,作为核心工具支撑深入、科学的绩效分析。绩效评价全流程及各环节技术标准的逻辑框架如图所示。
建设绩效评价技术标准体系的举措建议
第一,建立“部门职能——战略目标——履职活动——绩效目标——绩效指标”的标准化绩效指标设计路径,实现绩效指标科学合理化,并逐步构建完善分领域的绩效指标库,逐步实现绩效指标设计与应用的统一化、标准化。单一对象的绩效评价需回应某项财政支出对部门履职、战略目标的贡献程度,因此绩效指标应体现该项财政支出对政府目标及部门职能实现的支撑程度。建立标准化绩效指标设计路径的目的在于从路径上规范绩效评价指标体系的设计,从而保证绩效指标来源合理。在此基础上,学习探索针对不同层级、不同行业部门建设绩效指标的经验,逐步构建完善我国分领域分行业的绩效指标库,指导评价主体在面对不同行业/领域、不同财政支出类型的绩效评价时,统一绩效指标设计,并对绩效指标考察要点标准化,逐步实现绩效指标的统一化,提升同领域、同类支出、同类项目绩效评价指标的一致化程度,逐步实现同类项目绩效评价结果的可比性。指标的统一,也利于指导绩效数据的采集与积累。
第二,以绩效指标为核心,逐步建立包括目标值及评分规则设定在内的评价标准,以目标值的合理性及评分规则的统一性合力保证绩效评分的客观性。绩效指标目标值的设定与不同地区发展水平、不同资金规模相关,除部分常见指标有明确的行业或地区标准的目标值外,绩效指标的目标值测算应以建议以分地区、分年度同类项目的历史业绩值水平为数据基础,测算实际值趋势,在此基础上结合预算规模设定目标值的合理水平。绩效指标评分规则是在指标目标值与实际值之间建立起的一套度量绩效好坏程度的衡量标准,其关键是建立不同评分模型中的参数设定规则。不同主体开展绩效评价,即便使用同一指标,即使目标值与实际值均一致,仍有可能因为评分规则的不同而得出不同的评分结论。为了保证指标评分真实反映支出绩效,确保目标值与实际值之间的差值是两者的唯一差异,建议在明确指标达到目标值即得满分的同时,设定指标得分为0时的下限值n;当实际值处于目标值(上限值)与下限值之间时,需根据指标特征明确得分规则,如线性扣分、等级扣分、关键因素扣分等中的一种或多种组合,并设定偏离目标值时的扣分比例m。需强调的是,对同一个指标,目标值与下限值之间的评分规则应尽量统一为一种形式,不因地区、行业、时间变化而变化。而n、m为评分模型中的参数,不同指标的n值可通过领域/行业水平测算,m值则可依据n值与目标值之间的差异及相应的评分规则计算得出。例如基建项目中较常见的“房屋抗震设防强度”指标,目标值为“八级”,下限值n设为“未达到八级”,m设为全扣分,相应的得分规则为[0,1]判断,即“达到八级得满分,低于八级得零分”。在不同地区、不同行业的基建项目支出绩效评价应用这一指标时,目标值可以根据建设要求调整为“七级”或“九级”,[0,1]规则通常不变,那么n设为“未达到目标值”,m为全扣分。
评价标准的制定往往与支出水平高度相关,因此还需要行业主管部门在合理核算财政支出项目成本的基础上构建本行业内的支出标准体系。各部门在构建项目支出标准过程中,可从以下路径推进:一是建立清晰的项目分类体系。各部门在自身所属行业(如绿容绿化类、公共安全类、交通运输类等)基础上依据项目内容进行分级分类,如工程建设类、工程维护类、信息化建设类、信息化维护类、设备购置类、设备维护类、服务购买类、政策补贴类等。二是在基于分类根据同类项目的不同内容,研究设置支出标准与规范。在项目支出标准上,可依据项目环节或活动内容设置费用类型,进而分解活动内容所需人工、材料,以单价及数量形式设置支出标准。同时,为保障预算支出标准的科学性、合理性、实用性和可操作性,应建立并推进预算支出标准的动态调整机制,及时调整更新预算成本测算标准,提升标准适用性。
第三,建议财政部门协同绩效行业协会研究建立健全统一的适用于本行业的数据采集与核查规范。数据采集与核查规范应从绩效指标出发,根据数据类型不同分类研究建立。其中,针对满意度等社会调查数据,需建立调查问卷设计规范与统计抽样规范,指导调查问卷设计与实施,明确抽样方式、样本比例的确定方式,样本数据有效性检验的方法;针对预算、资金等数据采集,建议统一各项资金数据的内涵、统计口径等,设计规范的数据采集表格和核查操作流程,避免统计口径、流程操作差异等导致的指标评分偏差;针对投入管理类等定性指标评价的基础数据采集,更应根据定性指标量化评价的规则设计统一的管理要素采集内容和形式,防止定性指标的主观评价影响绩效评价结果的客观性。
第四,研究建立分领域/行业、分支出类型的绩效分析模型,并明确不同分析模型的应用环境与应用流程。不同领域/行业关于绩效的关注点不同,而同一领域/行业内不同方向的绩效关注点也有所差异。因此,在绩效分析模型的研究与构建过程中,首先要剖析不同领域/行业的政府财政资金投入方向、绩效关注重点,确定分析模型所需解决的问题与目标;其次确定所需获取的数据,并根据模型分析的需要进行数据的清洗与处理;再次进行变量选择、算法确定、参数设定,并通过反复计算与测试重构变量,最终完成模型的搭建;最后,在完成不同数据分析模型的研究与搭建的基础上,为保证分析模型在绩效评价中的有效应用,建议针对不同分析模型的应用环境与应用流程进行明确说明与规范,以指导不同领域、不同支出类型绩效分析工作的开展。例如,对于公交行业的绩效分析,通常有线路运营、成本规制、线网优化等几个绩效分析方向。每个方向上需要采集的数据与模型不尽相同,成本规制侧重于财务数据的采集与分析,而线网优化侧重于人口流量数据的采集与应用。根据行业绩效管理的需要,可整理出至少三个模型形成公交行业绩效分析的标准模式。
第五,建设政府绩效大数据体系,为绩效评价专业化、深度化、数字化发展提供数据支撑。绩效大数据的建立需从至少三方面着手:一是以绩效信息系统或平台作为载体。通过信息系统或平台以标准化的方式开展绩效评价,利于数据的规范化积累,为分析应用提供数据采集的渠道。二是要建立从指标出发的统一、完整的数据采集体系。除采集绩效指标相关数据外,还应收集各领域的财务、业务及社会公众数据,这就要求财政与预算部门实现数据的交互与共享,打通各系统、各部门数据壁垒,从而形成完整的绩效数据链,为绩效分析提供良好的基础数据支撑。三是要依靠信息技术构建决策分析模型。通过数据分析与建模,不断优化绩效指标、绩效指标目标值、绩效指标评分规则与绩效分析模型。绩效评价全流程技术标准体系的构建,需要大量的历史数据作为基础,只有利用信息系统开展绩效评价,实现基础数据的大量积累,才能不断优化与完善各类技术标准,包括核心绩效指标推荐、核心绩效指标的目标值与评分规划、数据分析模型中各参数等的动态调整与优化。
责任编辑 李烝
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号