2017年11月10日,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(下称92号文),为了落实92号文中的相关工作,财政部于2018年4月24日发布了《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(下称54号文),54号文的出台,不仅聚焦当下,也着眼于未来,对今后PPP领域的发展将会产生深刻而长远的影响。
规范在库项目管理质量
本次清理示范项目库是对财政部2014—2016年经过评审进入PPP示范项目库的697个项目进行审查后所做出的退库、调出与整改决定,可以说是主管部门借此机会进行了一次及时有益的“回头看”。通过对入选示范项目库的项目进展情况的全面摸底,从一定程度上发现和核查项目推进过程中的不规范问题,并根据去年以来发布的政策要求及时整改,纠正偏差。对于前三批示范项目中推进缓慢甚至是长期无进展的“僵尸项目”调出示范并退库,以及对于根据现实情况项目本身已经不再适宜采用PPP模式推进的作退库处理,可以为项目所在地区腾出必要的财承余额,一定程度上降低地方财政的支出压力,减少了地方债务不必要的风险隐患,为当地开展更好、更适宜PPP模式的公共服务项目保留了必要的空间。
主管部门通过对前三批示范项目进行梳理,加强了示范项目及在库项目的管理质量,促进进入综合信息平台项目库项目的可规范推进,同时也是为了保障示范项目能够充分发挥立标杆、树典范的作用。
确保示范项目“有出有进”
PPP综合信息平台项目库的管理是动态的管理,入库本身并不是像市场准入那样是一种行政许可行为,入库的PPP项目全生命周期都要符合PPP的实施要件。从综合信息平台本身的管理制度角度看,对于不合规的项目,社会资本与地方政府要么整改,要么退库。什么时候发现这种情况,什么时候就可以退库,这是一种可以追溯的机制。推动入库项目的动态管理,也是借此机会督促地方财政主管部门及时补充和更新入库项目信息,切实做到对入库PPP项目全生命周期的信息数据更新,为进一步推进PPP项目信息公开工作和对项目的监管工作做好准备,并为做好PPP大数据的收集、公共项目的监督管理提供良好资料基础。
从这次对示范项目库的清理可以看出主管部门当初对于示范项目“有出有进”的政策宣示并不是一句口号,项目库不是保险柜,不是项目入了库甚至是评了示范就可以高枕无忧了。54号文明确告诉了行业,当出现与PPP政策和规范性文件相悖的情形时,即使是示范项目也一样处理。重申PPP项目要求
从规范PPP项目的操作角度来看,这次被调出示范、退库以及需要限期整改的项目,均是严格按照92号文第二条的规定提出要求的。而这些要求基本上也是为PPP项目划出的“红线”,对于有效遏制PPP泛化、异化有着积极的现实作用。此次发文再次向社会明确了PPP的适用范围,划清公共服务需要与市场商业需求之间的界限,避免变相扩大政府的责任边界,也防范将政府的有限的资源商业化、市场化,导致政府与市场主体之间权责不清,违背了PPP的初心。
PPP项目落地难是过去一段时间长期存在的问题,造成落地难的原因既包括项目识别、准备和采购等前期工作不到位,也有社会资本对项目风险识别与管控能力不足,还有可能是融资结构无法满足项目需要等等。通过这些对项目库的管理措施,再次明确了PPP项目的几个阶段要求,特别是前面的三阶段是项目成功开始的关键,一定要杜绝伪PPP。而PPP项目的顺利实施,不仅必须符合规范性文件所要求的形式要件,更要满足PPP项目的实质要件,包括项目各个参与方对所配置的风险的把控与管理,政府与社会资本之间如何配合与互动,从而确保公共服务资源能够有效地满足本地区人民群众对获得感的需求。
提升金融机构对PPP项目风险的把控能力
一般来说,PPP项目入库对于金融机构来说有不同的意义。一是项目入综合信息平台项目库是表示社会资本与地方政府均从主观上认可项目是符合主管部门对PPP的规范要求,并已经在项目库登记、备案,按照PPP项目进行管理。在这种情况下,金融机构才能考虑PPP项目不同于一般投资项目的特殊性,为项目安排相应的符合PPP特点的融资;二是经过行业专家评审进了示范项目库的项目,从某种程度上对项目符合PPP规范性要求给予了一定程度的认可,间接地对项目本身起到了增信的作用,金融机构从合规性方面会认为对整体融资风险起到一定的保障。
但是金融机构在整个PPP项目中应该发挥“财务结构把门人”的作用。鉴于PPP项目本身的风险结构特殊,金融机构在项目中的资金风险远远高于一般社会资本,采用通常的融资方法显然无法有效控制金融机构自身的风险,措施不当还会使某个具体项目的风险向其他领域延伸。目前在已落地的PPP项目中,只有10%左右的项目采用了有限追索的方式,这表明金融机构对于PPP项目的风险把控和能力建设还不完善。本次清理示范项目库,促使金融机构改变传统的只看谁还钱、项目是否入库,是否是示范项目的思维,而是转为更着重关注钱从哪里来,还钱的来源和基础是什么,绩效考核对资金来源的影响,项目及项目合同的特性。金融机构承担起作为PPP项目参与方之一把控项目相关风险的责任,同时提升风险把控的水平和能力。
需关注的法律问题
从法律角度看,无论项目被调出示范库还是被要求限期整改,项目本身的PPP性质并没有发生改变,所以原来政府与社会资本方签署的PPP项目合同应当持续有效,政府与社会资本合作的基础并不会有实质性变化。
对于退库项目,因为从根本上否定了其作为PPP项目存在的基础,未来会涉及到PPP相关合同的变更与解除等问题。由此引发的合同变更与解除,究竟属于无效合同还是属于可撤销合同的范围,违约责任由谁来承担,要基于PPP相关合同本身的约定以及具体项目本身所引致前述变化的原因来判定过错方,比如92号文明确规定的不适宜采用PPP模式实施的、未建立按效付费机制、变相BT、违法违规举债担保等情形。由于退库双方解除合同所导致的损失是民事责任,例如投资已经发生、工程部分施工、银行贷款已经取得并使用等情形的相应损失由谁来赔偿,也需要进行个案分析,以厘清究竟是社会资本方的问题,还是政府方的原因,或是双方均应承担相应责任。
笔者认为,本次清库不仅及时纠正了偏离PPP政策的项目并重申政策的底线,更为直接地对PPP的发展提供了正确的行为模式,同时也促使PPP项目的各个参与方加深对监管政策具体实施的认识,对于引导PPP项目合法合规运行,提质增效,推进PPP项目规范化发展起到了举足轻重的作用。
责任编辑 廖朝明