时间:2019-10-22 作者:张红丨王涛丨李加兵丨陈冬东丨黄秋 海关总署 国家市场监督 管理局 南通海关 中国检验科学院
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摘要:
实施政府采购制度改革15年来的实践证明:加强内部控制管理,是坚持底线思维和问题导向,切实加强政府采购活动中的权力运行监督,有效防范舞弊和预防腐败,促进市场公平交易,提升政府采购活动的组织管理水平,提高资金使用效益,提高政府采购公信力的重要手段,对推进依法采购具有重要的理论意义和现实意义。
政府采购涉及资金量相对较大,一些单位管理机制不够健全,导致少数供应商为了谋取中标而采取一些不正当甚至违法的手段,因此,政府采购是一项风险极高的活动。同时,由于政府采购活动自身具有的程序复杂、流程长、技术复杂等特点,使得政府采购活动的风险具有隐蔽性,这大大增加了监管难度。在政府采购活动中引入“内部控制”管理机制,将内部控制理论和方法嵌入在政府采购的各个流程中,即对政府采购活动流程(“采购需求——招标文件——开、评、定标——合同——验收——支付”)在风险分析的基础上,严格政府采购环境控制,强化过程控制、行为控制和监督管理。同时,综合考虑内控控制过程、关键控制点、影响因素三个维度,全方位构建政府采购内控机制。具体如下:
(一)熟练掌握并严格遵守各项政策法规,强化政府采购环境控制
单位主要领...
实施政府采购制度改革15年来的实践证明:加强内部控制管理,是坚持底线思维和问题导向,切实加强政府采购活动中的权力运行监督,有效防范舞弊和预防腐败,促进市场公平交易,提升政府采购活动的组织管理水平,提高资金使用效益,提高政府采购公信力的重要手段,对推进依法采购具有重要的理论意义和现实意义。
政府采购涉及资金量相对较大,一些单位管理机制不够健全,导致少数供应商为了谋取中标而采取一些不正当甚至违法的手段,因此,政府采购是一项风险极高的活动。同时,由于政府采购活动自身具有的程序复杂、流程长、技术复杂等特点,使得政府采购活动的风险具有隐蔽性,这大大增加了监管难度。在政府采购活动中引入“内部控制”管理机制,将内部控制理论和方法嵌入在政府采购的各个流程中,即对政府采购活动流程(“采购需求——招标文件——开、评、定标——合同——验收——支付”)在风险分析的基础上,严格政府采购环境控制,强化过程控制、行为控制和监督管理。同时,综合考虑内控控制过程、关键控制点、影响因素三个维度,全方位构建政府采购内控机制。具体如下:
(一)熟练掌握并严格遵守各项政策法规,强化政府采购环境控制
单位主要领导要高度重视政府采购工作,熟悉政府采购相关法律法规,带领全员学习掌握政府采购法律法规,充分了解政府采购活动风险点、风险程度和存在的问题。同时,单位主要领导要率先遵守法律法规和规章制度,通过不断完善内控工作机制,健全组织机构和人员队伍,明确岗位职责,强化责任意识,建立激励机制,充分发挥每个人的工作积极性和作用,形成全员熟悉并遵守规章制度的工作氛围,提高制度执行力,优化环境控制。
(二)完善政府采购内部控制管理制度,强化风险评估过程控制
一是建立健全政府采购风险分析、评估机制。单位应提高风险防范意识,全面梳理政府采购业务流程,了解本单位内部控制现状,辨识、评估关键风险点,制定风险防控策略,提高防控风险能力,提升管理水平。二是建立健全政府采购内部控制管理制度。单位应当按照政府采购法律法规要求,运用风险管理的方法和手段,对政府采购活动全流程业务进行梳理,结合本单位实际情况,建立和完善政府采购内部控制管理制度。合理设置政府采购业务管理机构和岗位职责;建立健全政府采购议事决策机制和协调、监督与制约机制;制定政府采购业务作业指导书及流程图;明确各岗位权限、审批程序和相关责任;依据流程中各环节风险程度制定政府采购业务内部监督和评价机制。
(三)准确编制政府采购预算,加强政府采购前期工作监管
政府采购预算编制要科学合理。在编制政府采购预算时,政府采购主管部门和业务主管部门、采购用户要充分沟通交流,既要统筹考虑资金能力与项目需求,科学合理编制采购预算,也要尽量准确和细化,方便之后顺利采购,减少调整,避免采购后闲置浪费,提高采购效率。同时,业务主管部门要加强对货物使用效率的绩效考核,建立激励和约束机制,提高货物使用效率。
加强对采购需求环节的监管。政府采购需求是政府采购活动的起点,是政府采购活动中风险监管的重点环节。一是建立政府采购需求论证、审批机制,采购用户提出采购需求,业务主管部门和政府采购主管部门负责对政府采购需求进行论证、复核,政府采购领导小组对采购需求进行审批;二是业务主管部门负责审核采购需求是否合规、完整、明确,是否符合采购预算和计划要求、是否进行市场调研、报价是否科学合理、技术指标是否有倾向性或者排他性等事项;三是政府采购主管部门负责审核包括采购方式和行为是否符合有关法规和管理规定、采购经费是否到位、采购计划是否按时实施等事项。
加强对招标文件制定环节的监管。一是建立招标文件审核确认机制和程序,采购文件经业务主管部门确认后,报政府采购主管部门审核确认,最后由单位负责人或政府采购领导小组审批,对于重大采购事项实行集体决策和会签制度;二是对采购文件合法合规性审查,如进口产品采购审批,评标方法,节能、环保产品强制性采购等,采购文件不得要求或者标明特定的供应商或者产品,以及含有倾向性或者排斥潜在投标人的其他内容;三是政府采购信息应在指定的网络媒体上发布,包括采购项目公告、采购文件等,以利于加强内外部监督。
(四)加强政府采购实施过程的监管,完善采购过程的行为控制
加强对采购项目评审环节的监管。一是对评审专家的选取环节加强审核,确保专家的抽取符合规定,对应回避的专家不得列入选择范围;二是加强评审现场管理,要求参与评审专家严格执行评标纪律,不得发表倾向性意见;三是评审期间严格限制专家利用通讯工具等同外界接触;四是利用录音录像等手段,对评审过程进行详细记录,作为以后审计、检查的重要依据;五是建立对采购代理机构的监督管理机制,加强对采购代理机构的业务指导和监督管理。
加强政府采购合同履行环节的监管。一是建立合同履行台账,随时跟踪合同履行情况,业务主管部门按照合同履约情况设置台账,实施项目管理,并制定合同履约情况报告,定期向政府采购领导小组报告;二是加强政府采购合同履行中需追加补充合同的监管,按照规定程序和授权范围审批,对供应商以不良手段不按照规定履行政府采购合同的行为要及时向上级主管部门或财政部门反映;三是要对合同履行的总体情况和重大合同履行阶段实施情况进行分析评估,发现风险隐患和问题端倪,要及时揭示和跟进,健立健全合同履行考核与责任追究制度。
加强政府采购验收环节的监管。一是制定严格的验收工作机制和程序。业务主管部门提出验收申请,采购验收小组依据采购合同对所购货物每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认,签署验收意见,出具验收书。验收书要列明各项标准的验收情况及项目总体评价,单位和供应商共同加盖公章确认。二是落实履约验收责任。验收合格的项目,单位财务部门应当根据采购合同的约定及时向供应商支付货款,货物安装调试合格后应及时退还履约保证金。验收不合格的项目,单位要依法及时处理,保护单位合法利益。供应商在履约过程中有政府采购法律法规规定的违法违规情形的,单位要及时报告上级主管部门或财政部门。三是行政主管部门、政府监管部门(财政、审计、监察)、社会监督等要加强对验收活动进行监督。
探索建立政府采购内部控制评价机制。依据政府采购法律法规和单位内控制度,建立内控机制评价指标体系,由单位采购领导小组组织或委托第三方中介机构开展政府采购内部控制评价工作,对单位制度和管理机制、机构和岗位职责设置、政府采购当事人、采购流程、采购方式、采购结果等六方面进行综合评价,内部控制评价结果机制将作为预算安排、岗位调整、年度绩效考核的重要依据。
(五)运用信息化技术,提高内部控制监管职能
信息化技术是完善内控机制建设的有效手段,在提高管理水平和工作效率,规范业务流程,减少人为操纵因素等方面可以发挥重要作用。一是依据采购流程,建设政府采购信息管理系统,指导和规范各单位政府采购活动。二是将内控制度和措施嵌入信息管理系统,设置数据分析和风险预警指标,完善内控监管职能。三是将政府采购全过程公开,公布从采购预算到采购过程及采购结果的全过程信息,加强监督。四是将政府采购信息管理系统与单位预算编制系统、财务管理系统、固定资产管理系统、审计管理系统、电子监察系统的数据信息打通,在虚拟平台设置数据分析指标、风险预警指标,对海量数据信息进行比对和分析,及时发现风险,查错纠弊,提高单位防范风险和管理能力。
(六)健全政府采购监督机制为有效防范舞弊和腐败现象发生,单位应实行日常监督和专项监督、内部监督和外部监督相结合的方式,将事前、事中、事后监督贯彻政府采购业务全流程。按照统一、效能的原则,加大审计、监察、财部门及社会公众的监督力度,财政部门和各单位政府采购主管部门要加强对供应商、采购代理机构、评审专家的监督管理,依法对违规行为进行处理;审计部门要对所有重大项目进行跟踪审计,对政府采购工作进行定期或不定期检测,排查各个环节的风险隐患;监察部门负责建立完善惩防体系建设,依法受理信访线索、查处舞弊和违法违纪行为;单位要公开举报电话、信箱,坦诚接受社会公众广泛监督,各方监督力量要做到监督不缺位、不越位、相互补位,让政府采购活动日益阳光、公平、公正。
责任编辑 张小莉
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