2014 年,党中央、国务院提出了精准扶贫战略,到2020 年实现全面脱贫。2015 年1 月,习近平总书记提出扶贫开发“贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。” 根据党中央、国务院决策部署,为优化财政涉农资金供给机制,助力贫困县如期打赢脱贫攻坚战,2016年4月国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》(以下简称《意见》),支持贫困县以扶贫规划为引领,以重点扶贫项目为平台,统筹整合使用财政涉农资金。水利扶贫作为精准扶贫的重要组成部分,同样具有义不容辞的社会责任和义务。水利建设资金面临整合和被整合的新形势,涉农资金整合背景下贫困县水利建设机遇和挑战并存。
贫困县财政涉农资金整合政策及现状
1.贫困县财政涉农资金整合涉及的水利资金范围
按照《意见》要求,统筹整合使用的资金范围中中央层面水利资金包括农田水利设施建设和水土保持补助资金、农业综合开发补助水利项目资金、江河湖库水系综合整治资金、全国山洪灾害防治经费,以及中央预算内投资用于“三农”建设部分(不包括重大引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干重大工程、跨界河流开发治理工程、新建大型灌区、大中型灌区续建配套和节水改造、大中型病险水库水闸除险加固、生态建设方面的支出)。上述各类资金,贫困县可根据脱贫攻坚需要因地制宜进行统筹整合,既可以统筹整合用于水利建设,也可以统筹整合用于其他建设。
2.水利行业贫困县涉农资金整合现状
为了解水利行业贫困县财政涉农资金整合情况,笔者选择了中西部18个省份开展了相关调研。调研结果显示,一是从政策落地上看,各地水利部门高度重视贫困县涉农资金整合工作,湖北省水利厅还出台了《关于创新建立贫困县水利资金整合机制实施精准扶贫的意见》,河北省水利厅成立以厅长为组长的工作领导小组,注重解决工作中存在的关键问题,强力推动贫困县涉农资金整合工作;二是从贫困县资金落实上看,根据2016年水利扶贫统计报告,全国832个贫困县,共下达中央水利投资约515亿元,使贫困地区水利基础设施建设步伐不断加快,脱贫攻坚水利支撑保障能力进一步提高;三是从典型水利建设项目看,全国高效节水灌溉工程建设第一次督导检查结果显示,全国贫困县整合用于高效节水灌溉工程建设的资金约17.8亿元,完成了150.7万亩的高效节水灌溉面积。
水利行业贫困县财政涉农资金整合试点工作取得了初步的成效:一方面贫困县涉农资金整合政策为水利建设提供了难得的机遇,一定程度上解决了长期以来水利扶贫开发工作资金短缺的问题。另一方面通过整合水利资金加快了精准扶贫相关的民生水利工程建设,农村饮水安全、小型农田水利等民生工程建设加快推进。水利行业贫困县财政涉农资金整合中存在的问题
1.对贫困县财政涉农资金整合的重视程度有待提高
地方各级水行政主管部门对国家实施贫困县财政涉农资金整合的重要性和紧迫性的认识不到位,没有站在实现脱贫攻坚的高度来认识贫困县财政涉农资金整合的重要意义,部分工作人员的思想仍然停留在原有的资金使用渠道的意识中,甚至有一部分人员惧怕在资金整合中出现问题而产生按原渠道使用资金更安全的想法,观念上的认识不到位在贫困县财政涉农资金整合进程中难以统一思想,无法形成资金整合的良好氛围,在一定程度上阻碍了水利行业贫困县涉农资金实质性整合的步伐。
2.水利各类项目相关政策与整合工作存在冲突
目前水利项目管理带有明显部门属性和行业特点,项目管理办法和制度均为部门制度,各水利专项资金在下达时,明确要求必须严格按照批复和方案实施,不得随意改变项目实施内容和地点,致使县级整合水利项目资金的条件和环境不宽松,有些贫困县因为怕麻烦而放弃资金整合。另外,部分项目与国家政策文件中要求的审批程序不一致,如中小河流治理等项目,国家明确要求由省级水行政主管部门会同财政部门审批,对于贫困县如何开展前期工作、如何履行前期工作程序存在困难。
3.财政涉农资金整合后项目绩效考核难度大
由于整合后的项目实施不确定性和上级部门不得干涉贫困县的项目实施的要求,在组织考核方面,存在省级部门上报按项目和任务目标列入国家的项目,可能存在不能实施的现象。比如,水利建设资金被整合用于其他行业建设后,水利部门难以跨行业实施资金监管,难以对整合资金实施有效跟踪问效,难以对整合项目实施有效的考核,容易出现被整合资金使用效率不明的情况。同时,国家并没有明确相关行业资金被整合后,由于不能按时保质保量完成本行业建设任务,影响下一年度资金申报的情况多有发生。涉农资金整合背景下如何制定合理的项目绩效考核制度是各行业面临的迫切问题。
水利行业应对贫困县财政涉农资金整合的对策措施
一是进一步加强思想认识。地方各级水行政主管部门要充分认识支持贫困县统筹整合使用涉农资金对于全面建设小康社会、打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴的重大意义。确保全力支持贫困县开展统筹使用财政涉农资金试点工作,严格落实纳入统筹整合使用的资金范围要求,加强各地各级水利发展规划与脱贫攻坚规划的有效衔接,做好统筹整合后用于水利领域相关资金的安排使用,强化贫困县统筹财政水利资金的监管,做好对贫困县水利业务技术指导和服务。
二是建立和完善项目库储备制度。注重与相关扶贫攻坚规划的有效衔接,按照扶贫攻坚规划中的重点任务和要求,建立和完善水利项目储备制度,按照轻重缓急进行排序,做到战略项目提前规划、重点项目提前谋划、成熟项目提前审批,争取重点水利建设项目全部列入扶贫攻坚规划,同时,做好项目库的更新与年度衔接,积极争取涉农综合资金更多的投入民生水利项目建设。
三是建立资金统筹整合负面清单制度。明确统筹使用的水利资金,不得用于形象工程、政绩工程,不得用于县城规划区内的基础设施建设,不得用于楼堂馆所建设,不得用于发放津补贴,不得用于补充公用经费不足等。防止将统筹资金用在非扶贫工作上,防止将统筹资金用来平衡各种关系、造成资金再度失散。
四是完善涉农资金项目管理和绩效考核。各级水行政主管部门要加强涉农资金整合用于水利建设的项目管理,对贫困县涉农资金整合范围内的水利建设项目进行单独考核,没有被整合的水利项目按照水利部相关绩效评估办法考核,被整合用于其他建设的水利资金所列项目,水利部门可将其项目考核结果列入水利项目的考核结果管理。
责任编辑 李烝