时间:2019-10-22 作者:李星华 广西民族师范学院
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摘要:
广西作为我国推进基本公共服务均等化改革试点省区,首次将较为系统的公众满意度评价作为绩效管理的重要方式引入基本公共服务均等化综合改革中。改变了过去“重投入轻产出、重过程轻绩效”的情况,建立了一套以绩效结果为导向,兼顾投入、产出和受益的基本公共服务管理新方式。从2013—2015年的实施过程看,自治区年度基本公共服务均等化系数分别为0.9624、0.9733和0.9809,呈逐年上升的良好态势。但从近三年自治区基本公共服务均等化绩效考核报告的考评结果看,政府推进基本公共服务均等化的指标定性、定量的考评结果与公众的主观感受不一致,虽然各市推进基本公共服务均等化工作逐步获得公众的认可,但与公众的需求仍存在一定差距。对这些现象进行反思并提出有针对性的对策,进一步优化政府提供基本公共服务的方式、优化实施基本公共服务均等化的政策措施,才能有效提升公众满意度。
广西基本公共服务均等化公众满意度结果分析
2013年,广西壮族自治区政府出台《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案(2013—2015年)》,核心制度是基本公共服务均等化绩效考评办法。考评办法建立的考评类型分三种,即指标考评、工作测评和公众满意度调查。按类型分为...
广西作为我国推进基本公共服务均等化改革试点省区,首次将较为系统的公众满意度评价作为绩效管理的重要方式引入基本公共服务均等化综合改革中。改变了过去“重投入轻产出、重过程轻绩效”的情况,建立了一套以绩效结果为导向,兼顾投入、产出和受益的基本公共服务管理新方式。从2013—2015年的实施过程看,自治区年度基本公共服务均等化系数分别为0.9624、0.9733和0.9809,呈逐年上升的良好态势。但从近三年自治区基本公共服务均等化绩效考核报告的考评结果看,政府推进基本公共服务均等化的指标定性、定量的考评结果与公众的主观感受不一致,虽然各市推进基本公共服务均等化工作逐步获得公众的认可,但与公众的需求仍存在一定差距。对这些现象进行反思并提出有针对性的对策,进一步优化政府提供基本公共服务的方式、优化实施基本公共服务均等化的政策措施,才能有效提升公众满意度。
广西基本公共服务均等化公众满意度结果分析
2013年,广西壮族自治区政府出台《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案(2013—2015年)》,核心制度是基本公共服务均等化绩效考评办法。考评办法建立的考评类型分三种,即指标考评、工作测评和公众满意度调查。按类型分为共性指标、个性指标两大类;按层次分为12项一级指标和41项二级指标。三种考评类型分别对应具体的绩效指标,由省领导小组按既定的考评程序组织省业务部门考评、地市政府自评和引入第三方对公众满意度进行抽样统计,通过上述三种评价方法计算出分项的基本公共服务均等化系数,按权重计算得出综合考评结果。考评结果全自治区通报,并有一个明确的考评结论应用规则,奖优罚劣。2015年全自治区本级基本公共服务共支出636.88亿元,比2014年增长8.3%。从人均财政支出水平看,2015年全自治区人均基本公共服务财政支出1327元,比上年增长7.5%。上述增幅均高于同期全自治区财政收入的增长率和GDP增长率,一定程度上说明广西推进基本公共服务均等化工作取得了实效。
但与此同时,通过分析2015年《广西壮族自治区基本公共服务均等化绩效报告》中公布的14地市的基本公共服务供给状况及其绩效考评结果,可以发现一个现象,即反映基本公共服务供给质量的客观绩效评价结果与公众主观满意度评价结果反差明显,表明政府推进基本公共服务均等化的指标定性、定量的考评结果与公众的主观感受不一致,与公众的实际需求仍存在一定差距。例如,某些地市政府在制定年度均等化目标和实施方案时并未充分征询民意,当地民众缺乏充分的知情权和参与权,民意反馈无渠道,则会出现公众需求和政府供给失衡的现象。除了上述影响因素外,若将各地市的人均GDP水平结合作进一步考察,这种客观与主观的反差与各市经济发展阶段存在一定的关联性。考察2015年广西14地市人均GDP水平,不难发现,处于重要点位附近的城市,其基本公共服务的公众满意度较高。例如,人均GDP水平处于10000美元水平左右的城市防城港和柳州,其均等化系数排名和公众满意度排名都分别是第1、2位。
影响公众满意度的因素分析
(一)基本公共服务均等化主客观评价接近一致的分析。尽管防城港和柳州两地经济整体运行平稳,质量效益有所提升,但在实体经济方面面临的投资结构不够优化、消费仍然疲软、经济企稳回升的基础仍不牢固等深刻问题不容忽视,经济及社会转型升级面临着巨大挑战。然而,由于这两个城市持续加大了基本公共服务的投入力度,才使得两地避免落入“中等收入陷阱”。资料显示,防城港、柳州两地2015年市本级公共财政支出分别达到98.47亿元、137.11亿元,与2014年相比增幅分别达到18.20%、16.50%,均高于同期GDP增长率。与此同时,11项基本公共服务均等化考核指标当中,防城港所有指标全部优秀,柳州市有9项,公众满意度都很高。由此可见,基本公共服务均等化主观和客观评价结果接近一致是两地成功摆脱“中等收入陷阱”的直接证据;由此也说明,加大基本公共服务投入是经济及社会发展处于关键阶段时保持和谐稳定的有效手段。
(二)基本公共服务均等化主客观评价反差较大的分析。除了防城港和柳州外,广西其余城市基本公共服务均等化的主观评价和客观评价都出现不同程度的反差。笔者认为,这并不意味着这些地方政府对基本公共服务供给不重视,也不意味着财政投入不足,而反映了基本公共服务供给质量的提升没有跟上普通居民对基本公共服务质量诉求的变化。主要是因为当人均GDP跨越某一整数关口以后,经济及社会转型的震荡时期已经过去,经济及社会结构逐渐稳定下来,人们在新兴产业或其它行业上找到合适的工作岗位,失业率逐步下降。而随着居民可支配收入的增长,人们消费需求被逐渐释放。整个社会的消费结构呈现出多层次、多样化的特征趋势。因此,居民对福利保障的需求也呈现出多样化的趋势。尤其是部分收入水平增长相对较快的居民,他们对基本公共服务的需求弹性越来越不敏感,这意味着基本公共服务水平的相对缓慢提升对于当地居民来说相对滞后了,基本公共服务供给的增加也无法快速跟上他们更高的需求。面对不同收入层次的居民对基本公共服务提出的多样化、高端化的诉求,政府的基本公共服务供给水平虽然随着经济增长、财政增收而逐步提高,但无论水平还是质量都相对滞后,导致部分居民对政府提供的基本公共服务的满意度下降。
提升公共服务均等化公众满意度的政策建议
(一)调整标准,提高基本公共服务质量。由于区域差异、城乡差异和群体差异,基本公共服务供给水平的不均衡性客观上要求不能实行划一的“底线均等”标准,不仅要因地制宜,还应结合各地区经济发展水平,合理确定公共服务供给的侧重点。一是对于人均GDP处于3000至5000美元的城市,政府的基本公共服务供给目标应在保证“底线均等”标准的基础上,逐步满足发展需求。政府一方面需要把均等化的重点放在完善基本公共服务的体系建设上,全面覆盖居民对公共服务的基本诉求;另一方面,对于居民反映比较强烈的基本公共服务子项目,政府需逐年提高“最低保障标准”,分层次、有步骤地逐步提高基本公共服务供给质量。二是对于人均GDP处于5000美元以上的城市,政府应按照“底线均等”的标准,提供全面的基本公共服务保障,重点是盯住落后地区、农村和弱势群体,确保他们对基本公共服务享有均等的机会,使他们能够享受到最低标准的基本公共服务,以扩大基本公共服务的覆盖范围。
(二)建立需求导向型决策机制,约束政府基本公共服务均等化的供给决策行为。基本公共服务的供给模式分为供给导向型模式和需求导向型模式两种,我国均等化战略也采取以政府为主导、自上而下的决策机制,政府偏好和判断在基本公共服务供给过程中居主导地位。在决策缺乏有效制约和监督的条件下,决策者往往根据政绩和利益的需要决定基本公共服务的类型、数量和质量,热衷于投资一些易出政绩的短、平、快项目,而那些公众需求高、难出政绩的基本公共服务却不能得到充分供给。因此,需要制定一套较为科学、缜密的公众需求测度方案,摸清本地区公众需求结构和偏好,再根据公众需求制定年度均等化目标和实施方案。由于公众需求偏好较为复杂,单纯由国家统计局调查大队介入仍然不够充分。公众需求需要有专业团队参与调查,有必要成立由省市级职能部门、学术机构的专家学者、统计专业人员和行业监管部门人员组成的多元化的调查主体,运用社会科学调查研究方法,对不同区域、城乡与群体中不同人口特征的公众进行统计抽样和问卷调查,调查结果作为政府制定均等化决策目标的依据,真正建立以公众需求为主的“需求导向型”公共服务供给模式。
(三)建立激励型财政体制,将绩效考评结果应用于激励型转移支付制度中。建立激励型的财政体制,主要体现在财政转移支付制度的设计上。政府承担着经济、社会等多种职能,有限的财力与无限的支出需求矛盾需要一个渐进的调节过程。建立有效的激励约束机制,能够引导地方政府将有限的财政资金投入到公众迫切需要的基本公共服务领域,而不是经济效益明显且易出政绩的领域。政府应根据前期公众需求调查结果,聘请学者和专家根据地方财力测算均等化目标和资金投入预期产生的效益,以预期要实现的均等化目标为导向,倒算各地市的体制性财力需求。设计一套独立于均衡性、政策性转移支付制度外的激励型转移支付制度。激励型转移支付制度是将地方财力增量的一部分用来奖励在均等化进程中成效显著的地方政府。转移支付资金测算时需要考虑各地经济、社会发展现状、财力水平和地方支出刚性需求,据此进行分类,确认权重和占比;另一方面,与地方政府在均等化工作中取得的客观绩效考评成绩和公众对政府的满意度评价挂钩,两项加权得出激励型转移支付系数,奖优罚劣。这种激励型转移支付政策将促使地方政府在推动均等化的进程中保持竞争意识,注重公众需求,优化财政资金支出效率,真正实现激励和约束政府基本公共服务供给的行为选择。
责任编辑 李艳芝
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