时间:2019-10-22 作者:唐一帆|乐菡 上海社会科学院
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摘要:
我国对可再生能源的产业支持主要依靠财政补贴,长期以来“刚性”、“惠普式”的补贴方式,不仅在一定程度上扭曲了市场关系,还显著地加重了财政负担。国家统计局相关数据显示,截至2017年底,我国可再生能源补贴缺口已达到1000亿元,若按照现行的补贴模式,2020年补贴缺口将达到2500亿元到3000亿元。为了减少可再生能源产业对财政补贴的依赖,形成良性的市场化发展机制,2017年2月,国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,明确提出拟在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书(下称“绿证”)核发和自愿认购,并在2018年适时启动可再生能源电力配额考核和绿证强制约束交易。从国际经验来看,绿色证书交易制度是保证可再生能源配额制度有效贯彻的配套措施,它将能源消费者和绿色能源生产者直接对接,使市场机制和鼓励政策有机结合,各责任主体通过高效率的灵活交易方式,用较低的履行成本来完成政府规定的配额。
我国绿证制度的执行现状及问题
(一)市场交易活跃度有待提升。中国绿色电力证书认购交易平台的数据显示,截至2017年10月底,绿证的认购者共有1576名,共认购21257个绿证。但...
我国对可再生能源的产业支持主要依靠财政补贴,长期以来“刚性”、“惠普式”的补贴方式,不仅在一定程度上扭曲了市场关系,还显著地加重了财政负担。国家统计局相关数据显示,截至2017年底,我国可再生能源补贴缺口已达到1000亿元,若按照现行的补贴模式,2020年补贴缺口将达到2500亿元到3000亿元。为了减少可再生能源产业对财政补贴的依赖,形成良性的市场化发展机制,2017年2月,国家发展改革委、财政部、国家能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》,明确提出拟在全国范围内试行可再生能源绿色电力证书(下称“绿证”)核发和自愿认购,并在2018年适时启动可再生能源电力配额考核和绿证强制约束交易。从国际经验来看,绿色证书交易制度是保证可再生能源配额制度有效贯彻的配套措施,它将能源消费者和绿色能源生产者直接对接,使市场机制和鼓励政策有机结合,各责任主体通过高效率的灵活交易方式,用较低的履行成本来完成政府规定的配额。
我国绿证制度的执行现状及问题
(一)市场交易活跃度有待提升。中国绿色电力证书认购交易平台的数据显示,截至2017年10月底,绿证的认购者共有1576名,共认购21257个绿证。但是截至10月底,仅有800多万个绿证被核发,绿证购买量仅占核发量的0.26%。根据绿证认购平台的数据统计,这2万多个被售出的绿证,其中企业购买量约占比90%,个人购买量占比约10%。从绿电购买量超过10万千瓦时的企业数据发现,新能源企业购买量占到了79%,非新能源企业的购买量只占到了21%。从购买者企业的性质看,国有企业、事业单位对购买绿证的参与度明显不足。绿证购买量超过10万千瓦时的企业中,国有企业、事业单位占比仅为6%,民企占94%。
(二)交易双方的收益渠道尚需探索。从绿证卖方来看,发电方只能以不高于补贴的价格将绿证出售,其主要的收益在于摆脱对财政补贴的依赖,迅速回款从而优化现金流。从绿证买方来看,购买绿证需要付出额外的成本,目前的绿证认购后不能再次出售,并没有金融属性,不能提供融资渠道,所以只有少数比较前卫的强调环保的大公司,或者以此作为品牌营销战略的公司会购买绿色电力。
(三)对可再生能源产业的覆盖面仍需扩大。目前的绿证交易制度中,分布式光伏的发电量不包括在其中,但是从光伏行业的发展趋势来看,分布式光伏将成为未来光伏发电的主流模式。绿证制度未实现对分布式光伏的覆盖,与产业的发展趋势相背离,在一定程度上对相应企业形成错误的引导。
(四)与碳交易制度的关系亟需明确。对于在生产端已经开发成CDM(清洁发展机制)或者CCER的项目,同样可以申请绿证,买走绿证的公司如果计算这部分减排量,将会造成重复计算。同时,由于各种制度的存在,可再生能源多次交易,企业需要进行不同的认证、核查、检查,造成了行政负担。
国外绿证制度的经验借鉴
目前,21个国家开展实施绿证制度,其中有德国、意大利、澳大利亚、日本、芬兰、法国、丹麦和大部分的欧盟成员国国家;美国的部分州也建立了绿色证书制度。纵观发达国家绿证制度的实践经验,主要呈现出两种模式。
(一)美国——强制配额+自愿市场。以美国为代表的绿证制度采取的是可再生能源配额制与绿证交易紧密配套的制度,配额制规定了电力供应商必须在电力组合中有一定比例的可再生能源,是公共部门支持可再生能源的主要形式,更是推广绿证制度的重要政策保障。美国政府部门必须使用可再生能源电力证书以符合配额制的要求,目前,美国有29个州和华盛顿特区及2个附属地区实施强制配额政策,另外8个州和2个附属地区设定了可再生能源配额目标。相关部门对发电企业每生产出的一定量(如1兆瓦时)可再生能源电力进行认证并核发一个绿色证书。为了达到配额的目标,发电企业既可以通过建设可再生能源机组,也可以通过购买可再生能源配额来实现,价格在市场交易体系中确定。与之相配套的是保证实现绿证交易的机制,电子证书追踪体系是实现证书交易的首选配套机制。该系统中的证书拥有独特的序列号,记载发电主体信息。
除了配额制下的强制市场,自愿市场也非常活跃。强制市场往往被认为是绿色电力交易的基础,代表了可再生能源消费的最低限度,而自愿市场往往超过这一基础,是由自愿性的需求决定的。在美国,购买可再生能源电力者往往会通过公开声明来表达他们对绿色环保的支持,目前自愿认购市场拥有8万多家的商家以及超百万的个人对绿证进行认购,占到美国电力总负荷的2%,并且保持10%的增长。特别是一些创新企业在自愿认购市场中更为活跃。2016年初,苹果公司宣称其在全球93%的设施用电完全使用可再生能源,即通过自愿认购绿色证书得以实现。此外,英特尔、微软等个别公司绿电认购量甚至占到10%。
(二)荷兰——独立认证系统。1997年,荷兰电力公司之间就自发建立了一个绿色证书交易系统,提倡用户自愿购买该系统认证的高价绿电。2001年7月荷兰政府与能源公司行业协会创建了绿色标签颁发系统,它由中央登记数据库、中央监督机构和发证机关组成。同时能源公司与政府部门达成协议,除了绿电销售外,荷兰所有的能源公司都必须承诺达到一定的可再生能源发电配额指标。自2004年荷兰甚至欧洲都承认机构给予的认证,该绿色证书为电力各方提供保证绿电来源的证明。由荷兰政府指定的机构,其工作主要认证太阳能、风电、水电和生物质四大绿电的具体来源。标注来源证明的绿色证书以电子形式签发,成为荷兰生产绿电的唯一有效凭证。绿色证书可以在整个欧盟范围内进行交易,其价格透明且亲民,被市场广泛接受。通过登记、发放、转让和注销一站式服务,绿色证书打通电力生产、交易、购买和使用各个环节。当绿色指标为最终消费者所购买后,它将从中央数据库注销,以保证不再被重复销售。绿色证书使得绿电的物理属性与其环境效益分开,并使得绿电无须物理连接和交换便可以实现快速交易。荷兰通过该绿色标签系统,将绿电自愿购买机制与可再生能源配额制这两种制度有机地结合在一起,为绿电的发展提供了强劲的动力。
完善我国绿证制度的政策建议
(一)发挥绿证制度的强制约束效力,有效缓解新能源财政补贴资金缺口。根据我国新能源产业的发展状况,科学制定可再生能源增长总体目标,并将其细化至各省、各地区和各电力企业,明确供电商供应绿色能源的比例指标。以我国新能源财政补贴资金缺口为基准,合理确认绿色电力证书的强制购买数量,盘活绿证交易市场,发挥该制度的强制约束效力。建立公正有效的监管体系,明确具体的惩罚措施,在不能完成规定数量的配额考核指标且不履行交易的情况下,应由政府部门牵头成立第三方监管委员会,按照标准额度的罚金对不能完成配额指标考核的发电企业进行惩罚。同时对未完成指标的发电企业,可参照本期未完成绿证配额指标对应的电量占本期本单位总发电量比重,核减其下一期计划发电量,并在参与电力交易时给予一定限制。
(二)明确与碳排放交易制度的关系,充分衔接各制度优势。主管部门在顶层制度设计时对绿证和碳排放交易制度的边界出明确限定,避免两种制度下碳减排量的重复计算问题,减少企业多重履约的负担。将绿证交易制度与碳排放交易制度有效衔接,充分利用绿色电力证书的信息属性,精确衡量二氧化碳减排量,并基于此构建多元化、立体化的新能源考核体系。新能源企业在面对绿色电力证书和核证减排量等多种碳减排产品时,可结合产品价格、开发成本、市场接受度及成熟度、需求量、交易活跃性、机会成本等影响因素进行综合选择。
(三)出台绿证交易鼓励政策,形成绿色消费的有效激励。对于非电力的绿证购买企业,予以税收抵免、可再生能源附加减免和投资便利等政策优惠,将绿证交易纳入企业上市环评工作的考量因素之一,逐步将其推行成为企业社会责任的核心指标之一。对于个人绿证购买者,可通过将绿证购买数据与各主流社交、支付、购物(微信、支付宝、淘宝等)移动应用软件相结合,形成以绿色积分为基础的社交、公益和信用体系,绿证消费者将在更多互联网的应用板块中享有优先权,以此打造绿色时尚。
(四)建立完善的新能源财政数据体系,提升各责任主体收益预期的稳定性。加强对宏观经济、新能源产业及相关技术的研究与预测,提高配额分配的科学性和准确性。以财政部、国家统计局、中国碳排放交易网、中国绿色电力证书认购交易平台等数据库为基础,建立真实科学、反馈有效、测算精准、互联共享的新能源财政数据体系,对宏观经济状况,中观产业现状和微观市场交易数据进行全方位的统计测算,以此构建新能源财政补贴制度的验证和纠偏机制,在准确判断未来产业趋势的基础上合理降低政策因素的不确定性,实现新能源市场运行和财政制度设计的良性协调发展。
(五)发挥政府和企业的社会影响力,形成全社会绿色消费理念。政府在制定采购清单时,可将采用绿色电力的比例作为同等条件下优先进入采购目录的条件。对于大型企业,可逐步推行“绿色供应链”概念,对其供应商提出绿色电力消费需求,以此提升其品牌的社会价值。对于用能成本占生产成本较低的高技术企业可成为绿证消费的主流,率先实现100%的绿色用能。同时政府机构和各公益团体也可以加大对绿色消费理念的宣传,使得绿色电力消费尽早成为社会认可的潮流。
责任编辑 雷艳
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