时间:2019-10-22 作者:张斌 中国社会科学院财经战略研究院
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摘要:
3月17日第十三届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,其中对国税地税征管体制的改革引发了社会的广泛关注。改革明确省级和省级以下国税地税机构将合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。国税地税征管体制改革是适应新时代中国特色社会主义发展要求,构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的重要组成部分,是加快建设现代财政制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,有利于降低征纳成本、理顺职责关系、提高征管效率、优化纳税服务,是进一步推进税制改革,建设优化高效统一的现代税收征管体系的制度保障。
国税地税征管体制改革的背景与主要内容
此次国税地税征管体制改革的核心内容是合并省级和省级以下国税地税机构,这是1994年国地税机构分设后对税收征管体制的又一次重大调整。
1994年分税制财政管理体制改革的主要内容是在税制改革的基础上,将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。在当时的背景下,财税体制改革的一个重要目标是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控...
3月17日第十三届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》,其中对国税地税征管体制的改革引发了社会的广泛关注。改革明确省级和省级以下国税地税机构将合并,具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后,实行以国家税务总局为主与省(区、市)人民政府双重领导管理体制。国税地税征管体制改革是适应新时代中国特色社会主义发展要求,构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系的重要组成部分,是加快建设现代财政制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,有利于降低征纳成本、理顺职责关系、提高征管效率、优化纳税服务,是进一步推进税制改革,建设优化高效统一的现代税收征管体系的制度保障。
国税地税征管体制改革的背景与主要内容
此次国税地税征管体制改革的核心内容是合并省级和省级以下国税地税机构,这是1994年国地税机构分设后对税收征管体制的又一次重大调整。
1994年分税制财政管理体制改革的主要内容是在税制改革的基础上,将所有税收按税种划分为中央税、地方税和共享税。在当时的背景下,财税体制改革的一个重要目标是增强财政的再分配能力和中央财政的宏观调控能力,具体要求是提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重。相应的,为了保证中央政府税收收入的及时足额征收,同时加强地方税的征收管理,省及省以下税务机构分设为国家税务局和地方税务局。作为分税制改革的配套措施,在当时的历史条件下,国地税机构分设对于发挥中央和地方两个积极性,提高“两个比重”,保证分税制财政体制的运行发挥了应有的作用。然而,国地税机构分设也带来很多问题,其中最突出的是两套机构同时负责税收征管造成了较高的征纳成本,分设机构带来的执法尺度、征管流程、信息化系统不统一等问题也不利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。
从纳税人的角度看,除税收收入外,各类非税收入的征收体制也不统一,除部分非税收入由地税机关代征外,还有大量非税收入由不同部门直接征收,这进一步增加了纳税人的遵从成本。其中,最为突出的是社会保险费,近年来随着社会保险费覆盖范围的不断扩大,基金收入规模已接近4万亿元。目前,在社会保险基金未实现全国统筹的情况下,各地的征收体制也不相同,存在着人力资源与社会保障部门征收、地税机关代征和地税机关全责征收三种基本模式。社会保险基金的费基与个人所得税的税基高度重叠,不同部门分别征收不仅造成了较高的征纳成本,征管能力差异也带来了社会保险缴费负担分布不均衡,名义费率与实际负担不一致等诸多问题。
在中国特色社会主义进入新时代,以高质量发展为核心目标建设现代化经济体系,推进供给侧结构性改革的大背景下,通过优化机构设置,调整征收范围切实降低征纳成本,为各类纳税人在全国范围内缴纳各种税费提供统一、规范、便捷、高效的纳税服务对于维护市场统一、改善营商环境、激发微观主体活力具有特别重要的意义。
具体来看,此次改革包括三个方面的主要内容:一是合并省级和省级以下国税地税机构,实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。二是调整征收范围,合并后的国税地税机构将具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。其中明确指出,为提高社会保险资金征管效率,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收。三是优化各层级税务组织体系和征管职责,按照“瘦身”与“健身”相结合原则,完善结构布局和力量配置,构建优化高效统一的税收征管体系。
改革国税地税征管体制的意义
国税地税征管体制改革是在党和国家机构改革统一部署下统筹推进的改革措施,不仅有利于降低征纳成本,理顺职责关系,提高征管效率,为纳税人提供更加优质高效便利服务,同时也将为进一步推进税制改革提供更好的征管制度保障,是推进税收管理现代化,加快建立现代财政制度的必然要求。
首先,省级和省级以下国税地税机构合并的同时,统一征收所辖区域内各项税收、非税收入,能够最大限度地发挥税务机关作为政府职能部门中专业化征管机构的优势,大幅提高面向社会征收的各项政府收入的征管效率,是优化政府职能配置,降低政府运行成本,推进国家治理现代化的重要措施。而为纳税人在全国范围内缴纳各类税收和非税收入提供统一、规范、便捷、高效的服务不仅可以大幅降低纳税人的遵从成本,同时也实现各类纳税人在不同区域的税负公平奠定了征管基础,对于维护市场统一、优化营商环境、激发微观主体活力、切实维护纳税人权益将发挥关键作用。
其次,合并后的税务机关统一征收各项税收和非税收入在大幅降低征纳成本的同时,征管能力和征管效率的提升有助于缩小法定税负和实际税负的缺口,切实提高征收率。在经济全球化日趋深化和国际税收竞争加剧的背景下,征收率的提高能够在保证国家财政收入的同时,为进一步降低法定税负,提高我国税制的国际竞争力创造条件。而在法定税负下降的同时,各类纳税人税法遵从度的提高也将促进实际税负的公平分配,为市场竞争创造良好的税制环境。尤其是在人口老龄化进程加快,养老资金筹资压力持续增加而社会保险基金名义费率偏高,企业用工成本居高不下的情况下,由税务机关统一征收各类社会保险基金将为降低名义费率,稳定筹资规模和促进负担公平创造条件。
最后,国税地税征管体制改革将为下一步税制改革的推进奠定更好的征管基础。“营改增”改革后,我国税制改革的重点是逐步提高直接税比重,而其中最重要的是综合与分类相结合的个人所得税改革。综合申报纳税和专项扣除等改革措施要求建立针对自然人的征管体系,这将对全国统一的数据库和信息系统建设以及征管资源的优化配置提出更高的要求,而国税地税征管体制改革将为个人所得税改革提供更为坚实的征管保障。
推进国税地税征管体制改革具体措施
近年来,税务机关按照“放管服”改革的要求,“还权还责”于纳税人,通过减少事前审批,优化纳税服务,建立全国税收征管规范,推进国税地税合作等一系列措施在降低纳税人成本方面做了大量工作。在征管流程优化和信息系统建设方面,金税三期的全面上线和地税系统的接入也为国税地税机构合并奠定了较好的技术基础。但是,总的来看,国税地税征管体制改革时间紧、任务重,要在精心准备、统筹协调,做好顶层设计的基础上,在以下几个方面加快推进:
一是在目前国税地税合作和金税三期信息系统的基础上,尽快做好纳税人征管资料的归集合并,加快推进对外纳税服务窗口的统一,让纳税人尽早获得国税地税机构合并带来的改革红利。
二是在国税地税机构合并的同时,要结合近年来税收征管改革,尤其是各地在流程优化和机构设置改革方面的经验,按照“瘦身”与“健身”相结合的原则,借机构合并的契机,推进组织机构设置、业务流程和人员配置的优化。在内设机构设置中,突出风险管理和专业化导向,做好各部门之间的业务和职责协调和衔接;在各层级税务组织体系设置中,要完善结构布局和力量配置,实现不同层级之间征管职责和业务流程的优化。
三是要做好征收各项非税收入,尤其是各项社会保险基金的准备工作。在与相关部门做好职能、机构、人员调整工作的同时,按照税费同源,同征同管的要求做好机构设置、信息系统建设、数据库整合等准备工作。
四是按照建立以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制的要求细化、明确国家税务总局与省级政府的具体管理职责。在保证为纳税人提供统一、规范、便捷、高效服务的同时,建立与完善地方税体系,适当扩大地方税收管理权限和适当下放部分非税收入管理权限相匹配的双重领导管理体制。
责任编辑 张蕊
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