时间:2019-10-22 作者:白景明 中国财政科学研究院副院长
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摘要:
预算报告是国家的大账本,也关系着家家户户的小账本。今年的预算报告以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,更加关注“国家大账”的平衡、持续与高质量,紧扣我国社会主要矛盾变化,适应新时代、聚焦新目标、落实新部署,继续实施积极的财政政策,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,着力推动我国经济实现高质量发展。今年的预算报告继续聚焦“百姓小账本”的公平与实惠,在预算收支安排依然紧平衡的情况下,加大减税降费和民生支出力度,优化财政支出结构,积极财政政策聚力增效,把财政资金用在让人民群众过好日子上。
当前我国已进入全面建成小康社会决胜期,政府预算是全面建成小康社会的财力保障计划。2018年政府预算收支安排集中体现了国家大政方针要点和实施路径,显现出了积极稳妥和精准发力两大特征。这种预算安排原则的重大转变绝非技术性变革,而是新时代理财观念创新性的突出表现,有其特定成因和特定目标,带有长期性制度变革意义,值得我们认真分析。
如何理解积极稳妥
所谓积极稳妥是指收支政策既要尽力而为破解发展难题,又要量力而行防控发生系统性风险。具体讲,从2009年起我国实行积极财政政策已十个年头,其间推...
预算报告是国家的大账本,也关系着家家户户的小账本。今年的预算报告以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,更加关注“国家大账”的平衡、持续与高质量,紧扣我国社会主要矛盾变化,适应新时代、聚焦新目标、落实新部署,继续实施积极的财政政策,更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用,着力推动我国经济实现高质量发展。今年的预算报告继续聚焦“百姓小账本”的公平与实惠,在预算收支安排依然紧平衡的情况下,加大减税降费和民生支出力度,优化财政支出结构,积极财政政策聚力增效,把财政资金用在让人民群众过好日子上。
当前我国已进入全面建成小康社会决胜期,政府预算是全面建成小康社会的财力保障计划。2018年政府预算收支安排集中体现了国家大政方针要点和实施路径,显现出了积极稳妥和精准发力两大特征。这种预算安排原则的重大转变绝非技术性变革,而是新时代理财观念创新性的突出表现,有其特定成因和特定目标,带有长期性制度变革意义,值得我们认真分析。
如何理解积极稳妥
所谓积极稳妥是指收支政策既要尽力而为破解发展难题,又要量力而行防控发生系统性风险。具体讲,从2009年起我国实行积极财政政策已十个年头,其间推出了一系列高强度减税增支措施。当今复杂多变的国际形势和外部竞争压力以及决胜全面建成小康社会都要求2018年继续减税增支。为此,2018年一般公共预算赤字率维持在2.6%。但对此有观点认为2018年积极财政政策力度减弱了。需要指出:这种看法有失偏颇。因为衡量积极财政政策力度不能仅看赤字率,还要看规模和实效。就规模而言,2018年赤字为23800亿元,与2017年持平。就实效而言,赤字多大算作力度强,要理性分析,积极财政政策并不是赤字越大越好,关键是究竟需要多少钱办事。只要赤字规模与现行标准下的支出需求对等就是合理的力度,2.38万亿元赤字已可支撑主要民生支出项目20%多的增长率,可说是力度与过去相等。另一方面,2018年减税力度增强,高达8000亿元,相当于2017年税收总额比重6%,超出2017年减税额近1000亿元。考虑到这是在连续两年减税额1万多亿元基础上的再度减税,可以说中国的减税力度远超发达经济体。特朗普宣布的美国历史上最大减税率年度减税额不过1000多亿美元,仅相当于美国年度税收总额的1.6%,比中国年度减税强度少4.4个百分点。显然,2018年政府预算积极程度并未减弱,只是表现形式发生了变化。如果考虑到专项债增至1.35万亿元,更可说力度空前。
从稳妥性角度看,2018年的收支规模安排实现了既保证政策需要,又发挥了防控发生系统性风险的作用。具体表现在如下两方面:
第一,充分考虑了赤字增长率平稳性。目前弥补赤字的主要手段是发行政府债务。因此,赤字增长率会直接影响社会融资规模变动。其基本表现是赤字多少有可能影响社会融资空间大小,赤字规模过大会对民间投资产生挤出效应。但当社会投资意愿疲弱时,赤字增长反而会起到补充社会投资不足作用。近年来赤字扩张速率较快,并未挤出社会投资,关键原因是社会投资恰逢低潮期。然而必须清醒地认识到,现在出现的社会投资低潮期是相对于过去20%左右的高增长率而言的,而且主要发生在实体经济领域的部分行业,对于第三产业领域内的很多行业,社会投资意愿依然较为强劲,同时中小企业融资需求并未减弱。在这种条件下,如果赤字增长率匀速高增长就会挤出社会投资了。所以,2018年的赤字增长率为零可说是明智的选择。事实上2014年以来赤字增长率总体上处于高位波动性下调趋势,其间可分为两个阶段,2014—2016年处于增长高峰期,从12.5%升至34.5%,2017—2018年快速下调,2017年猛然降至10%,2018年为零。这实际上表明我国采行的是相机抉择型赤字政策,并不以盲目提高赤字增长率为手段扩大投资来刺激经济增长。
第二,充分考虑了控制财政风险。截至2018年,积极财政政策实行了十个年头。2008年政府宣布推出4万亿元政府投资规划后,2009年赤字为10500亿元,赤字增长率高达427%。现在赤字到了23800亿元,比2009年翻了两倍,十年间赤字累计10万多亿元,相应发行了十几万亿元政府债务。近年来为解决地方政府存量债务问题又发行了十几万亿元置换债。其中2017年一年就高达4.7万亿元。因此,政府债务风险敞口事实上在扩大,突出表现是未来偿债压力加大,将进入偿债高峰期。2017年债务付息支出占中央本级支出比重已达12%。2018年地方债置换完成以后,这些债务以后也要进入偿还高峰期。地方置换债也分一般债和专项债两类,地方债余额现在是16.9万亿元,包括这两年发的置换债。地方债有2/3是一般债,1/3是专项债。按照现行规定,一般债要用地方一般公共预算收入偿还,专项债纳入政府性基金预算,用于有收益的项目,可以用收益偿还债务,还可以用对应的政府性基金收入偿还。一般债由地方一般公共预算收入来偿还是一个大难题。目前大约有10万亿元一般债,基本上相当于地方一般公共预算收入的130%多。从区域结构角度看,一般债规模中西部省份有五个进入前十名,而且这些省份债务率偏高。但另一方面,各级政府一般公共预算收入进入一位数增长时代,偿债资金来源扩张空间相当狭窄,而且面临着保证当期支出需求增长与偿债支出增长矛盾不断刚性化局面。显然,控制赤字增长率进而减缓偿债压力是必然选择。从现在起一定要认识到,平衡债务增长率与货币供应量增长率之间关系已成为重大关键问题。必须防止财政风险转化为金融风险。
如何理解精准发力
精准发力与积极稳妥是相得益彰的两个方面,积极稳妥实质上是在为精准发力构造总量空间,精准发力则是把积极稳妥的预期效应落实在具体点线上,高效使用有限的财力。
精准发力是新时代经济社会发展对政府预算工作的基本要求,做到精准发力首先要认清我国面临的时代考验是什么。这种时代考验是什么,习近平总书记已经做出了精辟阐述。他在《在十八届中央政治局第十六次集体学习时的讲话》中强调指出:“要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性,……”这四大考验高度概括了我国发展的阶段性特征和长期性挑战。应对这四大考验是各领域改革和政策的核心任务。其中应对执政考验关键是提高政府公信力和增强政府执行力。在牢固树立“四个意识”的基础上建设好服务型政府。应对改革开放考验关键是妥善处理好改革开放与社会稳定之间的关系,要把改革引起的利益震荡化解在初级阶段上,要运用多种政策手段平衡社会群体间利益矛盾。应对市场经济考验关键是更好发挥政府作用,推动绿色发展以化解我国市场配置资源过程中出现的利益分化负效应和人与自然关系的不和谐。应对外部环境考验关键是化解国际形势变化有可能给我国带来的经济风险、政治风险和环境风险,并利用经济全球化带来的机遇发展我国经济。
为应对执政考验,2018年将继续深化预算改革,全面实施绩效管理。主要内容包括加强重大政策和项目成本效益分析、强化预算绩效目标管理、扩大绩效评价范围、强化绩效责任、硬化绩效约束、加大绩效信息公开力度等。同时还要加强预算执行管理,内容包括加强预算批复下达管理、加快转移支付下达力度、加快盘活财政存量资金、严格执行国库集中支付制度等。进一步讲,加强预算绩效管理会反推各部门遵从公众意愿高效落实党的大政方针和政府规划,这会直接提升政府公信力。加强预算执行管理会倒逼各部门及时合规办事及供给公共产品。这就是在增强政府执行力。
财政改革属于关键领域改革,对总体改革平稳有序推进具有支撑作用。2018年将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革,目的在于力促实现基本公共服务均等化。基本公共服务是维持人类生存和发展的基本消费资料。提升基本公共服务保障水平事关不断促进人的全面发展。中央与地方财政事权和支出责任划分是基本公共服务供给的资金分级保障制度安排。党的十九大对提升基本公共服务保障水平提出了更高标准,要求在2035年基本实现社会主义现代化时基本实现基本公共服务均等化。显然,中央与地方财政事权和支出责任划分改革是服务于总体改革目标实现的改革,实质是让全体人民享有总体改革基本收益从而消除对改革触动原有利益格局引发的震荡的过度忧虑。2018年我国仍将深化供给侧结构性改革。短期看,这项改革需要付出巨大成本。财政应对供给侧改革考验就是要采行减税增支措施承担改革成本。2018年将降低制造业、交通运输业、建筑业等行业增值税税率,这是定向精准发力推动高质量发展的改革措施。在支出方面,增支聚力在加强新能源汽车充电基础设施建设、支持中央企业处置僵尸企业和治理特困企业工作、加快实施国家科技重大专项、科技创新2030 —重大项目,以及完善玉米、大豆补贴机制等方面。
在应对市场经济考验方面,财政调节收入分配关键是增加中低收入群体收入。2018年国家财政将增加扶贫投入。其中中央财政补助地方专项扶贫资金比2017年将增长23.2%;继续提高城乡居民基本医疗保险财政补助和基本公共卫生服务项目财政补助标准以及退休人员养老金标准;加快建立多主体供给的住房制度,2018年将支持新开工各类棚户区改造580万套。2018年经济增长稳定性尚需加固。财政政策是调节经济增长的切入点,将继续为转向绿色发展创造条件。经济建设支出增量资金重点用于支持循环经济发展,继续加大环保支出,着力解决突出环境问题。其中中央财政将安排40万亿元资金用于大气、水、土壤污染防治。此外,各级财政将全力支持打赢蓝天保卫战,重点发展清洁能源、加快水污染防治、强化土壤污染管控和修复、推进厕所革命、支持启动大规模国土绿化行动。
为应对复杂多变的国际经济形势,2018年将加强地方政府性债务管理,强化地方政府债务限额管理、预算管理并妥善处理存量债务。这项举措表面上是国内财政风险管控,实则不然。要认识到地方政府性债务过度扩张将直接带来国内金融风险,这种风险与国际金融风险相互放大会反过来引发国内物价过快上涨。所以,各级地方政府应自觉主动加强地方政府性债务管理,不能把稳增长与扩大债务挂靠起来,进而避免出现大面积债务扩张倒逼银行信用急剧膨胀反推总体货币供给大幅扩张。此外,2018年国际上贸易保护主义和单边主义抬头,美国对中国实施了发展抑制战略。这种背景条件下,我国必须加大力度推动创新驱动以摆脱对西方国家的技术依赖。为此,2018年国家财政将继续运用税收和支出手段激励技术创新。其中重点是支持符合条件的企业更多承担高科技项目,促进创业、创新和小微企业发展。
责任编辑 张小莉
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