时间:2019-10-22 作者:本刊记者丨李烝
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摘要:
近日,财政部印发《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(以下简称《通知》),在依法规范地方政府债务限额管理和预算管理、及时完成存量地方政府债务置换工作、着力强化债务风险监测和防范、进一步强化地方政府债券管理等方面,要求各级财政部门严格落实属地管理责任,将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示,2017年,财政部就完善地方政府举债融资机制、遏制隐性债务增长集中印发了多项管理办法与通知,“开前门”、“堵后门”双管齐下。从整体上看,此次印发的通知更加侧重于进一步夯实地方债管理“闭环”体系,为地方政府合法合规举债融资开好“前门”。
一直以来,党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。党的十九大报告指出,从现在到二○二○年是全面建成小康社会决胜期,要紧扣我国社会主要矛盾变化,突出抓重点、补短板、强弱项,特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。中央经济工作会议要求,切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查...
近日,财政部印发《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(以下简称《通知》),在依法规范地方政府债务限额管理和预算管理、及时完成存量地方政府债务置换工作、着力强化债务风险监测和防范、进一步强化地方政府债券管理等方面,要求各级财政部门严格落实属地管理责任,将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示,2017年,财政部就完善地方政府举债融资机制、遏制隐性债务增长集中印发了多项管理办法与通知,“开前门”、“堵后门”双管齐下。从整体上看,此次印发的通知更加侧重于进一步夯实地方债管理“闭环”体系,为地方政府合法合规举债融资开好“前门”。
一直以来,党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作。党的十九大报告指出,从现在到二○二○年是全面建成小康社会决胜期,要紧扣我国社会主要矛盾变化,突出抓重点、补短板、强弱项,特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。中央经济工作会议要求,切实加强地方政府债务管理。全国金融工作会议明确,各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责、倒查责任。国务院常务会议强调,严格规范地方政府举债行为,积极稳妥化解累积的债务风险,各地要落实属地责任,堵住“后门”,坚决遏制违法违规举债。
财政部数据显示,截至2017年末,我国地方政府债务16.47万亿元,债务率(债务余额/综合财力)为76.5%,低于国际通行的警戒标准;加上纳入预算管理的中央政府债务13.48万亿元,我国政府债务29.95万亿元。按照国家统计局公布的我国2017年GDP初步核算数82.71万亿元计算,我国政府债务负债率(债务余额/GDP)为36.2%,比上年下降0.5个百分点,低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。
财政部预算司有关负责人指出,新预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》实施以来,地方各级政府加快建立健全规范的举债融资机制,防范化解财政金融风险,取得了明显成效。此次财政部印发《通知》,要求地方财政部门坚持新发展理念,将防范化解地方政府债务风险作为当前财政管理工作的重中之重,依法健全规范的地方政府举债融资机制,既要开好“前门”,稳步推进政府债券管理改革,强化政府债券资金绩效管理,提高政府债券资金使用效益,发挥政府规范举债的积极作用,支持补齐民生领域短板;又要严堵“后门”,守住国家法律“红线”,坚守财政承受能力底线,加大财政约束力度,硬化预算约束,坚决制止和查处各类违法违规或变相举债行为,促进经济社会健康持续发展。
具体来说,《通知》主要包括四个方面内容:
(一)依法规范地方政府债务限额管理和预算管理。对地方政府债务实行限额管理,是加强地方政府债务管理的重要内容。要求各地要按照财力水平、防范债务风险、保障融资需求、注重资金效益、公平公开透明的原则,合理确定分地区地方政府债务限额,实现不同地区地方政府债务限额与其偿债能力相匹配,不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级;加快地方政府债务限额下达进度,具备条件的地区应当尽量提前下达尽早发挥债券效益,原则上于1个月之内下达各市县级政府;在严格执行法定限额管理的同时,鼓励各地区积极利用上年末专项债务未使用的限额,结合项目对应的政府性基金收入、专项收入情况,合理选择重点项目试点分类发行项目收益与融资自求平衡的专项债券,保障重点领域合理融资需求;落实全面实施绩效管理要求,建立健全“举债必问效、无效必问责”的政府债务资金绩效管理机制,提高资金使用绩效;推进地方政府债务领域信息公开,及时公开本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息,完善地方政府债券信息披露机制,以公开促进规范管理。
(二)及时完成存量地方政府债务置换工作。发行地方政府债券置换存量政府债务,是规范地方政府债务管理、防范化解存量政府债务风险的重要举措。截至2017年底,累计置换存量政府债务10.9万亿元,地方政府债券余额14.74万亿元,占地方政府债务余额近90%,累计为地方政府节约利息支出约1.2万亿元。2018年是地方政府债务置换的收官之年,为此,《通知》要求各地加快存量政府债务置换进度,确保在国务院明确的期限内完成置换工作;强化置换债券资金管理,规范使用置换债券资金,置换债券资金要严格用于偿还清理甄别认定的截至2014年末存量政府债务,严禁用于其他用途。
(三)着力加强债务风险监测和防范。安而不忘危,治而不忘乱。地方政府债务风险总体可控,但个别地区风险不容忽视。此次《通知》进一步要求各地健全地方政府性债务风险评估和预警机制,加强风险评估和预警结果应用,动态监测高风险地区债务风险状况并向本地区政府性债务领导小组报告,提请建立风险评估和预警结果对高风险地区的约束机制,督促高风险地区采取有效措施逐步化解风险,研究制定对高风险地区政府投融资行为的约束性措施。坚持市场化、法治化方向,发挥地方政府财政重整计划作用,督促相关高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排,使债务规模和偿债能力相一致,恢复财政收支平衡状态。
(四)进一步强化地方政府债券管理。近年来,财政部坚持市场化改革方向,加快建立规范的地方政府举债融资机制,着力完善地方政府债券管理制度,大力发展地方政府债券市场,逐步提高地方政府债券市场化水平,取得了积极成效。此次《通知》进一步明确要求各地将地方政府债券发行、资金使用与公益性建设项目对应,实现债券资金使用与项目管理、偿债责任相匹配,以及债券期限与项目期限相匹配;稳步推进地方政府专项债券管理改革,继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券,完善专项债券管理,继续推进发行土地储备和政府收费公路专项债券。合理扩大专项债券使用范围,创新和丰富债券品种,优先在重大区域发展以及乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域选择符合条件的项目,积极探索试点发行项目收益专项债券。将防范地方政府债务风险和促进政府债券资金集约使用有机结合,既要根据公益性项目建设进展合理确定发债规模和期限,又要结合实际情况灵活创新地方政府债券本金偿还机制。大力发展地方政府债券市场,各地要稳妥利用银行间市场、证券交易所市场发行地方政府债券,积极探索在商业银行柜台销售地方政府债券,推动地方政府债券投资主体多元化。要完善地方政府债券市场化定价机制,鼓励各地通过政府购买服务等方式,引入第三方机构参与地方政府债券发行准备工作,提高地方政府债券管理专业化程度。
此外,推进地方政府债务信息公开,是深入贯彻落实党中央、国务院精神,回应社会关切、加强社会监督、发挥市场约束机制、保障债权人合法权益、助力深化改革的重要举措。为此,此次《通知》在推进地方政府债务信息公开方面也做出了明确要求:
一是要及时公开地方政府债务概况。包括本地区地方政府债务限额、余额、期限、用途等信息。
二是要完善地方政府债券信息披露机制。一般债券主要以一般公共预算收入偿还。因此发行一般债券应当重点披露本地区生产总值、财政收支、债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还。相应地,发行专项债券应当重点披露本地区及使用债务资金相关地区的政府性基金预算收入、专项债务风险等财政经济信息,以及债券规模、利率、期限、具体使用项目、偿债计划等债券信息。项目收益专项债券是实现项目收益与融资自求平衡的专项债券品种。因而在专项债券信息披露的基础上,发行项目收益专项债券还应当披露债券投向的公益性项目概况、投资规模及分年投资计划、建设资金来源、项目融资平衡方案、潜在风险评估等信息,以及由第三方专业机构出具的财务审计报告、信用评级报告、法律意见书等。
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