时间:2019-10-22 作者:甘信厚 山东省财政厅
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摘要:
党的十九大报告从全局和战略高度,强调要加快建立现代财政制度。其中,全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度是现代财政制度的重要内容。预算评审是预算制度的重要组成部分,是预算管理的重要环节。面对新形势新要求,各级财政部门必须加强财政预算评审机制建设研究,加快建立“职能科学、范围清晰、结果权威、服务有力”的新型财政预算评审机制,更好地发挥财政预算评审在预算管理中的职能作用,为建立现代预算制度夯实基础。
当前财政预算评审机制建设中存在的主要问题
(一)财政预算评审职能不够科学。一是职能转型较为缓慢。从全国情况看,约1/3的省级财政部门完成了投资评审向预算评审的职能转型。二是职责错位较为普遍。一方面缺位现象较为普遍。许多地方财政预算评审机构未对部门项目预算进行评审,财政管理风险增加,自身也存在着不作为的风险。另一方面越位现象较为严重。许多地方财政部门特别是市县级财政部门,让其所属预算评审机构或投资评审机构承担着对建设项目全过程跟踪评审、隐蔽工程和设计变更签证、建筑材料价格确认、工...
党的十九大报告从全局和战略高度,强调要加快建立现代财政制度。其中,全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度是现代财政制度的重要内容。预算评审是预算制度的重要组成部分,是预算管理的重要环节。面对新形势新要求,各级财政部门必须加强财政预算评审机制建设研究,加快建立“职能科学、范围清晰、结果权威、服务有力”的新型财政预算评审机制,更好地发挥财政预算评审在预算管理中的职能作用,为建立现代预算制度夯实基础。
当前财政预算评审机制建设中存在的主要问题
(一)财政预算评审职能不够科学。一是职能转型较为缓慢。从全国情况看,约1/3的省级财政部门完成了投资评审向预算评审的职能转型。二是职责错位较为普遍。一方面缺位现象较为普遍。许多地方财政预算评审机构未对部门项目预算进行评审,财政管理风险增加,自身也存在着不作为的风险。另一方面越位现象较为严重。许多地方财政部门特别是市县级财政部门,让其所属预算评审机构或投资评审机构承担着对建设项目全过程跟踪评审、隐蔽工程和设计变更签证、建筑材料价格确认、工程价款结算审核、工程量清单编制等工作任务,承担着不应承担的风险。另外,部分地方财政部门由于内部机构设置和职责分工原因,致使项目绩效目标审核与项目预算评审存在着职责交叉、呈“两张皮”状况,工作效能受到影响。三是工作关系尚未理顺。未能从制度层面理顺预算单位、主管部门和财政内部资金管理机构、预算评审机构之间的工作关系,职责不清、程序不明的情况较为普遍,在项目受理要求和结果运用方面也缺少全面系统的规定,财政预算评审工作推进难度大。四是机构性质有待转变。目前各级财政预算评审机构绝大多数为参照公务员法管理事业单位和公益类事业单位,少数为行政机构和生产经营类事业单位,与其所承担的预算“管理”职责不匹配,弱化了财政预算评审的职能作用。
(二)财政预算评审范围不够清晰。一方面制度层面缺少明确规定。目前,财政部门大多对财政预算评审范围作出了原则性规定,但由于不够清晰具体,项目支出预算各相关主体“心中没数”,可操作性不强,致使规定流于形式。另一方面实践层面执行不到位。部分财政部门对财政预算评审范围做出了较为具体的规定,但在实际工作中仍会因项目管理不规范或人为因素干预造成执行不到位,项目是否送交评审的随意性和自由裁量空间较大,“应评尽评”无法落到实处。
(三)财政预算评审结果权威性不足。一是项目评审结果的质量标准需要提升。项目预算评审作为预算管理的重要手段,目前在提供定量基础和技术支撑,合理确定项目支出预算数额方面发挥了较好的作用,但在紧密结合党委政府政策部署、关注财政改革发展动向、总结剖析项目管理体制机制方面问题、研究提供加强预算管理意见建议等方面,缺少统一的质量标准要求,作用发挥得不够充分。二是项目评审结果的运用不够充分。各级财政基本能够按照项目预算评审确定的资金额度安排项目支出预算,但预算单位、主管部门和财政部门普遍对项目预算评审金额关注较多,对项目评审报告反映的问题以及提出的加强管理的意见建议重视程度不够,采取的针对性管理措施相对较少,同类问题反复发生的现象未能得到有效遏制。三是项目评审结果的法律依据不够明晰。《预算法实施条例》至今尚未颁布施行,其中是否赋予预算评审相应的权责存在不确定性。财政部门的规范性文件不足以有效支撑“依法评审”。法律依据不明晰,致使项目预算和建设工程竣工财务决算等评审结果面临行政争议甚至法律纠纷时,往往处于无法律效力的尴尬境地。
(四)财政预算评审服务力偏弱。财政预算评审机构在编制项目支出定额标准、制定项目支出预算编制规范、助推财政项目库建设方面力度还不够大,财政预算评审的综合服务力总体偏弱,导致部门单位项目支出预算编报工作还存在许多问题,主要表现为项目前期论证不够充分,实施方案编制粗糙,预算高估冒算,资料不规范不完整,部门审核把关不严格,等等。
加快推进财政预算评审机制建设的对策建议
(一)加快推进财政预算评审“职能科学化”。一是加快推动投资评审向预算评审转型。财政部应加强对地方财政预算评审工作的指导,对职能转型工作进行统一部署,提出明确要求。目前尚未完成职能转型的地区,应进一步提高认识,采取有力措施,加快推动投资评审向预算评审转型,将财政预算评审实质性嵌入部门预算管理流程,更好地发挥财政预算评审在规范项目支出预算编报,优化预算资源配置,改进预算管理方面的作用。二是加快厘清财政预算评审职责。关于弥补职责“缺位”问题,财政部门应按照当前深化预算管理制度改革的决策部署,尽快担负起财政预算评审的历史责任,尤其是部门预算项目评审工作,切实履行好份内职责,严格防范财政管理风险,努力提高预算管理水平。关于退出职责“越位”问题,建设项目的全过程跟踪评审、隐蔽工程和设计变更签证、建筑材料价格确认、工程价款结算审核、工程量清单编制等属于预算执行工作,是《预算法》赋予预算单位的法定职责,财政部门应将其交还给预算单位自行办理,或由其通过政府购买服务方式委托社会中介机构办理,财政部门依法进行监督。关于理顺职责“交叉”问题,项目绩效目标审核与预算评审其实是不可分割的一个整体,因此,有必要对目前项目绩效目标审核与预算评审职责交叉问题进行调整整合,加快推动项目绩效目标审核与预算评审有机融合。三是加快理顺财政预算评审的内外部工作关系。一方面理顺外部关系。财政部门应加强对部门预算评审工作的管理,指导部门单位建立健全项目支出预算管理制度体系,明确部门单位在项目支出预算管理工作的职责,督促部门单位加大项目前期论证力度,完善预算编制程序,规范预算申报行为,提高预算编报质量。另一方面理顺内部关系。各级财政部门应加强财政预算评审制度建设,进一步明确财政内部资金管理部门和预算评审机构在财政预算评审工作中的具体职责分工,细化预算评审程序,强化预算评审结果运用,提高预算评审效能。四是加快推进财政预算评审机构性质转变。财政预算评审机构承担着预算“管理”职能,扮演着“管理”角色。财政部门应积极与有关部门进行深入沟通协调,尽快对财政预算评审机构性质进行客观、公正、历史、发展地评判和重新界定,力争将财政预算评审机构转变为财政内设行政机构,使其从繁杂的项目评审具体事务中解脱出来,投入更多的时间和精力,深入研究财政预算评审政策和管理工作,稳步提升部门单位项目预算编报质量,扎实推进财政预算评审事业可持续发展。
(二)加快推进财政预算评审“范围清晰化”。拟列入年度部门预算的项目、预算执行中拟追加安排的项目,以及财政性资金安排的各类建设工程项目,都应纳入财政预算评审范围,并予以制度化、具体化,进一步增强项目评审范围的刚性约束,确保评审范围内的项目做到“应评尽评”,切实解决因人为因素导致随意扩大或缩小评审范围问题。对按规定应评审实际未评审的项目,不予安排预算。
(三)加快推进财政预算评审“结果权威化”。一是全面提升项目评审质量标准。项目评审不能局限于审减多少资金,更应做好项目的完整性、必要性、可行性和合理性评审,做到依据充分、结果客观,严控风险。同时,将项目评审作为最直接、最有效的调查研究手段,认真收集、整理、分析、运用项目评审过程中取得的第一手资料和信息,对每一个重点和热点项目、每一类资金,坚持透过评审看制度、看政策、看改革,善于发现问题,更应善于分析问题、解决问题,努力实现评审、调研一体化,出具更多富有决策力、执行力、影响力和贡献力的研究型评审报告。二是深层次强化项目评审结果运用。财政部门应将项目预算评审结果作为预算安排的重要依据,预算单位、主管部门和财政部门更应对项目评审报告反映的问题以及提出的意见建议高度重视,研究采取措施,切实破解消除管理体制机制的弊端,努力提高预算管理水平和财政资金使用效益,杜绝同类问题屡禁不止的现象。同时,将支出内容相同或相近项目的评审结果进行归纳、分析、总结、提炼,及时总结不同项目的支出规律,探索建立同类项目的标准化管理模式。三是加快推进财政预算评审法制建设步伐。加快推进《预算法实施条例》立法进程,赋予预算评审相应的权责。国务院和地方立法机关应按照《预算法》精神,积极推进预算评审行政法规和地方法规立法进程,赋予财政部门和部门单位开展项目预算评审工作的权利和义务,让财政预算评审真正步入依法评审、刚性评审、权威评审的轨道。
(四)加快推进财政预算评审“服务有力化”。一是通过建立项目支出预算编制规范体系提高项目支出预算管理水平。应充分发挥财政预算评审机构的专业优势,由其牵头组织建立健全科学、完善的各类型项目支出预算编制规范体系,明确各类型项目支出预算编制要求。预算单位应高度重视项目支出预算编报工作,按照政策规定和预算编制规范要求,做好项目前期论证、实施方案和预算编制工作,努力解决预算高估冒算、资料不规范不完整等问题,积极配合财政部门开展项目评审工作。主管部门应强化责任意识,指导预算单位规范项目支出预算编制工作,切实加强部门预算评审工作,实现部门预算评审与财政预算评审的有机结合。二是通过建立项目支出定额标准体系提高项目支出预算管理水平。应充分发挥财政预算评审机构的经验优势,由其梳理预算支出项目分类,统筹谋划项目支出标准体系整体架构,充分利用各方力量,加快推进项目支出标准编制进度,切实解决项目多、标准少的突出矛盾,将项目支出定额标准编制、项目支出预算评审和部门预算管理有机融合起来。三是通过参与推动项目库建设管理提高项目支出预算管理水平。部门单位应做好部门项目库建设管理工作,完善项目生成机制,根据政策加强对中期财政规划项目的评估审核,动态调整做实部门项目库。财政部门应高度重视财政项目库建设管理工作,拟列入部门预算的项目,原则上从财政项目库中选取;拟列入财政项目库的项目,原则上从部门项目库中选取。把财政项目库建设管理作为财政预算评审的重要依托,把财政预算评审作为财政项目库建设管理的助推器,拟纳入财政项目库的项目应坚持“先评审后入库”的原则,由财政预算评审机构组织评审,切实解决项目“扎堆”、评审时间过于集中的现实困难。通过加强部门项目库和财政项目库管理,实现财政预算评审与项目预算管理的深度融合。四是通过全面加强财政预算评审自身能力建设助推提高项目支出预算管理水平。建立科学完善的项目评审流程,努力增强质量把控和风险防控能力。加快推进财政预算评审信息数据库建设,推广“大数据”采集应用,实现项目评审信息的共享共用。充分发挥社会中介机构和专家的“外脑”作用,切实缓解现有财政预算评审干部队伍力量不足的问题。
责任编辑 李艳芝
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