时间:2019-10-22 作者:何代欣 中国社会科学院财经战略研究院
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摘要:
如何贯彻新发展理念,建设现代化经济体系,关系到实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。透明预算改革的现实意义,较之以往愈加非同寻常。2018年是改革开放四十周年,迈入新时代的中国改革位于新的历史方位。透明预算改革将成为政府与市场更紧密合作关系的重要桥梁,并有利于解决当前改革发展过程中的具体问题。为此,本文将从战略层面、宏观角度和中微观领域,全面分析透明预算改革亟待突破的关键环节,并有针对性地提出化解对策。
透明预算改革亟待突破的关键环节
(一)预算改革从来都是财税改革的重头戏,透明预算改革则是当前各方关切的阶段性重点。2015年1月1日起,新预算法正式颁布执行。回过头看,此次修法目的在于构建适应新时代的国家预算体系,而检验目标是否达成的标准是预算管理是否规范、公开和透明。这是对接现代国家治理结构、实现国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。透明预算自此有了法律保障。2013年11月,建立现代财政制度成为中共十八届三中全会提出的全面深化改革总体部署的主要构成部分。预算改...
如何贯彻新发展理念,建设现代化经济体系,关系到实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。透明预算改革的现实意义,较之以往愈加非同寻常。2018年是改革开放四十周年,迈入新时代的中国改革位于新的历史方位。透明预算改革将成为政府与市场更紧密合作关系的重要桥梁,并有利于解决当前改革发展过程中的具体问题。为此,本文将从战略层面、宏观角度和中微观领域,全面分析透明预算改革亟待突破的关键环节,并有针对性地提出化解对策。
透明预算改革亟待突破的关键环节
(一)预算改革从来都是财税改革的重头戏,透明预算改革则是当前各方关切的阶段性重点。2015年1月1日起,新预算法正式颁布执行。回过头看,此次修法目的在于构建适应新时代的国家预算体系,而检验目标是否达成的标准是预算管理是否规范、公开和透明。这是对接现代国家治理结构、实现国家治理体系和治理能力现代化的有力举措。透明预算自此有了法律保障。2013年11月,建立现代财政制度成为中共十八届三中全会提出的全面深化改革总体部署的主要构成部分。预算改革的步伐领先于其他领域的财税改革。党的十九大报告再次确认了透明预算改革方向。本次透明预算改革牵涉到如何规范编制预算、如何依规公布预算、在什么范围内什么时间段公开预算等关键技术细节。省级以下财政部门、预算执行部门和预算相关部门都牵涉其中。到底怎么样落实新预算法,逐步推开透明预算改革,各方并没有太多经验,有时候还会因自身利益而阻碍改革推进。
(二)透明预算能否成为稳定政策预期、熨平经济波动的重点改革内容。透明预算对稳定政策预期的意义显而易见。一般而言,政府做了什么、花了多少钱、效果如何、财务状况怎样等细节,都会在透明预算的进程中逐步向社会和市场披露。大量的研究表明,政府经济政策的波动与财政状况有高度相关性。我们很难想象一个财政困难的国家能够实施大规模的财政刺激计划,我们也很难确保一个长期赤字运营的地方能够不用非常规手段筹集收入,因此透明预算可以给政府内部、市场及社会提供一个预期。这种预期有助于降低政策的不确定性,进而熨平经济波动。中国经济的体量规模已经不是改革开放之初,甚至与十年前也大不相同。降低政策不确定性对经济增长的影响,不仅有助于实现中华民族伟大复兴中国梦,也将十分有利于向世界经济提供稳定的中国模式参照。
(三)透明预算改革如何在处理地方政府债务风险、PPP项目推进等具体领域发挥关键作用。透明预算改革作用机制不仅体现于战略层面和影响宏观调控,而且体现在优化政府间财政关系,建立政府与市场合作机制等中微观领域。地方政府债务问题广受各方关注。这里面有金融风险的防控,更有对财政安全的关注。我们有强大的中央政府,但并不意味着有无限兜底地方政府债务风险的责任。透明预算特别是政府间透明预算能够防范一些当前的突出问题:比如,不断被审计的地方政府债务问题,本质上是在核算各种不同口径的债务是否纳入地方政府负债,如能在透明预算规则下逐步分类汇总,债务变化的动态监测机制便能自动形成。还比如,PPP项目推进中举债的现象,地方政府的变相“加杠杆”行动,如能通过透明预算改革及时准确的传递出政府权益信息,很多不确定的、有风险的决策便可能被提前终止。当然,政府与市场关系最终会以政府与市场的合作呈现于世人面前。这也是世界潮流。不少的经验事实表明:透明预算为市场微观主体特别是与政府合作方提供了政府财务状况、资金兑付及运营情况等关键信息。这不是说把“家丑”外扬,而是在预防自身不当行为的同时,将健康政府财务信息作为扩大与市场合作的基础,将有助于降低公共产品和公共服务的合作运营成本。
进一步推进透明预算改革的对策建议
(一)将透明预算作为预算改革、政府间财政关系调整和财政管理改革的交叉突破点。用透明预算带动上述改革全面推进。首先,全面改变传统上认为透明预算是财政部门的业务工作,将其拓展到预算决策和预算执行的相关部门。发挥好各级人大和预算执行部门的作用。财政部门可会同各级人大制定透明预算的规则和程序。其次,把新时代透明预算的要求融入到规则和程序的每个细节。继续推动规范预算管理工作,建立稳定的、各部门间协调一致的预算执行规则和程序。将预算编制特别是基层政府和部门的预算编制尽快规范起来,向上衔接,保证各级预算之间的可比对、可核查。第三,把透明预算发现的新老问题集中处理,化解体制机制环节的相互抵触。调研发现,透明预算的问题大多不在财务技术层面,而是在事权划分或管理职责确定。可将行政体制改革与财政改革同步推进,以此作为全面深化改革的基础性工作。第四,不断督促省和省以下严格执行新预算法。尽快解决新预算法在省以下执行相对滞后、预算规范和透明不如预期等问题。
(二)发挥透明预算熨平经济波动、稳定各方预期的作用,降低宏观调控成本。新时代中国经济迈入新阶段,宏观调控方式的创新迫在眉睫。传统上扩大财政支出范围和增加支出强度等刺激手段的作用,可能随经济增速趋缓和投资效率边际递减而降低。创新宏观调控方式可在透明预算改革等领域找到新的思路。其一,透明预算能够将财政政策总目标转化为可见的具体行动。今后的财政政策如何执行、执行到什么程度,通过定量化的收支数据和发生时间,透明预算能给市场提供更准确的信息。其二,透明预算能够向外界传递出积极财政政策的关注重点。供给侧结构性改革是建立有为政府,有为背后往往是财力“先行”。不同的产业领域、发生区域,财政支持力度不一样,市场跟随或退出的选择也不相同。减少经济不确定,关键是增加经济信息的有效供给,减少由信息不对称导致的盲目投资或消费。其三,透明预算是降低制度性交易成本的进一步工作。花一些功夫和成本落实透明预算,有助于持续优化财政管理和稳定财政政策体系,进而降低体制变动和政策波动对经济的冲击。
(三)以透明预算作为防范财政风险和建立政府与市场合作关系的契机。全面深化改革的一项重要任务是防范系统性风险。经济风险当中金融与财政风险是最重要的两项内容。全面深化改革,进一步调整政府与市场间的关系,合作共赢的模式很可能成为未来主流。为此研究建议:第一,透明预算不仅有向社会公开的内容,还要建立各级政府横向和纵向的财务信息交换机制。以此预警政府财务风险,有效防范地方政府财政危机。第二,将财政风险评估放置在财政绩效管理的核心位置。财政绩效管理是国家治理体系现代化的重要内容。财政风险防控的前提是评估风险。这种评估可以先在财政系统内部有效运行,再适时拓展到与金融领域乃至与其他经济领域相关的综合绩效评估。第三,财政风险向外延伸表现为政府与市场关系的重塑。实际上,政府与市场关系已经由传统的从边界划定延展到合作运营。当前推进中的PPP项目和政府购买公共服务实践都体现出这一趋势。政府通过项目融资降低了公共产品供给成本、拓宽供给渠道,同时也增加了项目风险向财政与金融等部门传递的可能。为此,建立项目风险向财政风险传导的阻断机制十分迫切。这一方面要对项目建设与运行的风险作出充分预估,另一方面还要构建平等的政府与市场合作关系,实现责权利彼此对等。
责任编辑 李艳芝
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