十九大报告提出“全面实施绩效管理”,标志着我国预算绩效管理由过去的试点、探索和局部实施阶段,开始步入规范、全面实施阶段。如何适应绩效管理的新要求、新标准,促进财政资金使用效益的提升;如何将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行和监督的全过程;如何推动绩效评价提质扩围,必将成为地方财政预算绩效管理在新阶段所面临的重要课题。自2011年以来,上海市青浦区结合区级财政管理的特点,积极探索以财政部门和预算主管部门为管理主体的“双主体”工作模式,有效推动了青浦区的预算绩效管理工作开展。
具体做法
(一)规范工作开展。预算绩效管理工作开展的前提是“有规可循”。为保障预算绩效管理工作的规范开展,青浦区财政局从三方面积极推进:一是制定完善预算绩效管理制度体系。相继制定出台《青浦区预算绩效管理实施办法》 《青浦区预算绩效管理服务委托第三方机构管理暂行办法》等制度规范文件,明确预算绩效管理各参与主体的职责,并通过细化年度工作任务加以落实。二是按照预算管理全覆盖的要求,将区级预算部门和各镇的全过程预算绩效管理工作列入年度行政绩效考核,促使区镇两级预算部门重视绩效管理工作。三是确立全方位的第三方绩效评价质量保障体系。围绕项目预算、组织管理等,邀请绩效管理领域专家对第三方服务机构出具的方案、报告进行评审,并对报告中建议措施的针对性、可操作性等方面进行评分,促进第三方服务机构提升服务质量。
(二)突出重点环节。青浦区财政局结合区级财政预算绩效管理的特点,梳理重点环节,并作为工作重点突出关注。一是提炼完善教育、卫生、农业、科技等行业个性指标体系,为预算部门开展全过程预算绩效管理奠定基础。二是结合当前人民群众关注的热点话题选取部门开展部门整体支出绩效评价。三是试点开展财政专项资金政策绩效评价,通过对政策立项、资金管理、政策执行和政策实施效果等环节的分析,并通过绩效评价指标体系评判政策制定的科学性、管理的有效性和执行的规范性,为专项资金政策完善和相关部门决策提供依据。四是加强结果应用,及时将预算绩效管理结果反馈至项目主管部门、单位和财政部门业务科室,督促其限期整改落实,并将管理结果作为改进预算管理、财政部门安排预算的重要依据。五是加强对镇级预算绩效管理方面的业务指导,部署年度工作任务,明确工作目标;组织各镇参与区级预算绩效管理实践,以推进各镇开展全过程预算绩效管理。
(三)借力信息系统。信息系统具有便捷高效与易于归集的优势,青浦区财政局积极探索将信息系统与预算绩效管理工作结合。在区级预算绩效目标申报和绩效跟踪信息化试点成功基础上,进一步将区级项目绩效目标全部通过信息系统申报,绝大多数项目通过信息系统实现绩效跟踪;与此同时,选择部分区级预算部门通过信息系统进行试点绩效自评价。另外,各镇应用信息系统对大部分项目进行绩效目标编审。
取得成效
(一)确立预算绩效管理“双主体”模式下的全方位保障机制。青浦区结合区级财政管理的特点,通过明确财政部门与预算主管部门在预算绩效管理中的职责分工,形成责任明确、各司其职的预算绩效管理的“双主体”模式(见图1)。在这一模式下,区财政部门在负责指导预算主管部门开展绩效管理工作的同时,负责组织实施绩效目标评审、重点项目绩效跟踪和结果评价以及部门整体支出绩效评价等的试点工作。预算主管部门履行项目绩效目标编报、项目绩效跟踪及结果评价工作。
在预算绩效管理“双主体”模式下,青浦区大力推进第三方评价机构、评审专家等外部力量的嵌入,打造预算绩效管理的全方位保障机制。2017年度组织的2018年部分涉及民生、公共服务等共95个项目的预算绩效目标辅导和评审中,财政局、预算单位、第三方评价机构和评审专家各负其责、密切协作。按照“部门申报、中介辅导、项目汇报、专家询问、部门回答、专家评审、修改报告、结果反馈、落实应用”的规范流程,参与各方充分交换意见,对项目的利弊得失、绩效优劣等进行多视角分析和综合评价。评审既有力促进预算单位对项目支出预算绩效管理重要性的认知,提高预算编制的科学化和精细化,也为财政部门优化预算安排提供较为科学合理的参考依据。
(二)预算绩效管理工作实现“全覆盖”。一是项目绩效目标申报全覆盖。各区级预算单位全部根据《青浦区部门预算编制手册》进行预算绩效目标申报,纳入区级财政项目库管理的项目全部编制预算绩效目标。2016年,区级预算部门共完成2103个项目的绩效目标编报工作。二是区级预算单位绩效跟踪全覆盖。区级预算单位全面利用信息系统开展绩效跟踪,每个预算单位必须组织开展绩效跟踪,且跟踪项目资金总量达到要求比例。三是区级预算部门绩效评价全覆盖。区级预算部门全面实施绩效评价,且评价项目资金总量达到要求比例。四是镇级全过程预算绩效管理工作全覆盖。各镇均按照预算绩效管理相关要求,开展预算绩效目标申报、绩效跟踪、绩效评价及结果应用等工作,镇级预算绩效管理工作水平不断提高。五是结果应用全覆盖。将各预算绩效管理结果以及问题整改与预算安排相结合,实现绩效管理结果应用全覆盖,并稳步推进预算绩效管理结果的信息公开,切实提高财政资金使用绩效。2016年区财政组织专家对74个项目进行绩效目标评审,共调减预算资金15815万元,调减率为20%。
(三)预算绩效管理涉及的项目、资金数量显著增加。在青浦区预算绩效管理开展的6年间,纳入绩效管理的项目数显著增加,从2011年的8个项目增加到2016年2188个项目,覆盖了目标申报、目标评审、项目前评价、跟踪评价、项目后评价、部门整体评价和绩效监督等多种预算绩效管理类型。而在预算绩效管理各类型的工作重点上,又以突出目标申报管理为主(如图2所示,在2011—2016年间,目标管理占全部预算绩效管理项目91.36%),体现了青浦区预算绩效管理“抓源头、抓规范、重目标导向”的工作模式特点。
从青浦区财政部门组织的预算绩效管理资金规模及占当年地方财政公共支出的比重看,2011年财政部门组织的预算绩效管理金额为15648万元,占当年地方公共财政支出的比重为1.50%。2016年预算绩效管理项目的金额达到1621036万元,是2011年的103.59倍,占当年地方公共财政支出的比重为73.10%,较2011年提高了71.6个百分点。
责任编辑 张敏