德国是一个市场经济比较成熟的国家，实行联邦、州、地方三级管理，财政体制也相应划分为联邦、州和地方政府三级预算。在过去几十年德国各级政府面临着债务规模不断扩大、债务负担不断加重的问题。特别是2008年经济危机的爆发使德国经济受到重创，为扩大国内需求、拉动经济增长,德国政府强化了债券发行力度。2009年德国政府债务高达1.69万亿欧元，2010年则突破2万亿欧元。为控制债务规模的扩大，防范债务风险，德国政府在2009年7月制定了“债务刹车”制度，并定于2011年正式实施。2016年德国各级政府已基本完成“债务刹车”任务，财政收入基本平稳，财政状况保持良好状态，债务情况逐步好转。

德国各级政府债务特点

德国各级政府大多通过国内金融机构举债，外币债务占总债务比重很小。联邦政府主要举债方式是债券融资，州政府主要举债方式是发行债券，其次是贷款举债，地方政府绝大部分是贷款举债。

（一）联邦政府债务特点。德国国债市场发达，债券利率是欧元区债券的利率基准。联邦政府主要通过发行有价证券方式举债，有价证券占总债务的比值最近十年的平均值为97.45%。联邦政府债券主要种类有：联邦政府债券、联邦政府储备券、折现国库券、联邦政府国库券、联邦政府短期金融票据和5年期联邦政府票据。除联邦政府储备券和联邦政府短期金融票据不能上市交易外，其他联邦债券均可上市交易。联邦政府另一个重要的举债方式是借贷，主要向境内的金融机构贷款，其金额占总贷款额的比重近十年的平均值为96.68%，余下的小部分向境外金融机构贷款。联邦政府外币债务占比很小，近十年的均值仅为2.2%。

（二）州政府债务特点。德国州政府债券按照购买主体不同划分为小额债券和基准债券，按照发行者数量不同划分为单独债券和联合债券。州债务分布不均衡差异性较大，即原西德州政府普遍面临比原东德州政府更沉重的债务负担。州政府债务举债方式主要有政府发债和贷款两种方式。近年来越来越多的资金通过资本市场进行融资，政府发债占总债务的比重逐年上升，2004年为39.82%，2015年上升到59.05%，债券主要由德国本国内的投资者持有。州政府的贷款渠道主要有金融机构和政府部门，其中金融机构的贷款99%以上来自国内金融机构。整体来看德国州政府外币债务占比很小，最近十年的平均值为1.14%。

（三）地方政府债务特点。德国州以下地方政府很少发行债券，地方债务分布不均衡差异性大。一些地方政府辖区内的企业缺乏活力、失业率较高，债务水平相对较高，而一些经济状况好、税收能力强的地方政府负债水平很低，甚至有的地方政府没有负债。德国地方政府举债主要通过借贷，其贷款总额占总债务的比重超过99.54%，其中，94.99%来自国内金融机构，4.90%来自其他政府机构，剩余来自国外金融部门。地方政府主要通过银行短期贷款举债。由于欧洲央行实行多年宽松的货币政策，地方政府贷款年利率为1%左右，较低的贷款成本刺激和推动了地方政府借债的积极性和主动性。地方政府与州政府相似，外币债务总债务的比重也很低，最近十年的平均值不足1%。

德国政府债务“刹车”制度

德国州政府以及地方政府可以根据州宪法、州法规自行发债，联邦政府一般不干预。因此，德国各级政府债务一直处于上升趋势，2008年金融危机爆发后，举债力度进一步加大。2009年德国经济下降了4%，债务增长速度远远高于国内生产总值和税收收入增长速度。随后德国政府先后推行了两轮刺激方案，对促进就业和推动经济发展起到了积极作用，但同时也加重了财政负担，扩大了财政赤字，使公共负债也大幅度提高。因此为了控制各级政府债务规模持续扩大，德国于2009年出台《新债务限额》，即“债务刹车”，并正式成为德国宪法的一部分。2010年德国国家负债占国内生产总值的82.4%，不仅创了历史新高并且不断上升，联邦、州和地方政府三级政府负债达20116亿欧元，同时各级政府均面临着高额的利息支出。然而到了2011年，德国经济强势复苏，经济增速达到了4.9%。由于德国经济发展势头良好，加之众多投资者将资产从债务危机国转移到相对安全的德国等欧元区核心国家，大量资本的涌入使德国发债成本随之降低，反过来又刺激了德国经济的发展。

“债务刹车”制度规定，自2016年起联邦政府必须削减赤字，排除经济周期引起的赤字，结构性赤字不能超过生产总值的0.35%。首先，德国联邦政府从2010年起每年需在联邦预算中节省100亿欧元。其次，联邦政府2019年终止对五个高负债州的财政援助，2020年开始，除特殊情况外不允许再新增任何债务。再次，各州可以根据债务的实际情况采取灵活的方式实施“刹车”制度，如采取“点刹”的策略循序渐进开展。最后，设立了财政稳固委员会加强财政监管，增加财政预算透明度，并且监督“债务刹车”政策的遵守情况。

通过控制各级政府新增债务限额，德国各级政府过高的债务和不断扩大的债务规模得到逐步控制，进而改善了各级政府现存的债务状况。2014年德国第一次实现财政盈余，2015年财政盈余为1990年以来的最高值。目前德国联邦政府已提前完成“债务刹车”任务，州政府通过出台减债强制措施，帮助州和地方政府改善财政状况、规范既有债务、分担社会福利支出。地方政府可自愿选择加入本州的强化方案，作为享受资金补贴的前提条件，地方政府建立更为严格的预算管理制度、明确成本削减计划，同时地方财政收支和公共行政行为受到州政府的监督。“债务刹车”制度的实施一方面降低了自身沉重的债务负担，确保了财政的稳定，另一方面有利于德国财政长期持续性的发展进而推动经济发展。

启示和借鉴

（一）建立权威的制度供给机制。德国将控制债务规模的《新债务限额》，即“债务刹车”机制写入宪法，具有很高的权威性和约束力。我国新预算法中关于放开地方政府举债权的条文无法负担起规范地方政府债务的重任，因此，应转变债务管理制度供给方式，把部委主导的制度供给方式上升国务院或到全国人民代表大会层面，把制定制度与执行制度区别开来，以解决我国债务管理制度供给的集体行动困境。

（二）适度赋予市、县政府的发债权限。德国政府债务有50多年的历史，州政府和地方政府有一定发债权限，适当的政府债务规模对于激活经济发展、增添发展动力发挥重要作用。我国经济进入新常态后，经济增长从高速转向中高速，财政收支矛盾异常尖锐。虽然每年新增的地方政府债券为地方政府经济建设提供了资金支持，但离实际资金需求仍有很大差距，特别是市级、县级地方政府资金缺口最大，却没有发行债券的权力。因此，在确保地方政府债务风险可控、债务透明的基础上，建议适度增加地方政府举债额度，适度赋予市级、县级政府发债权，满足地方政府融资需求，使其转化为促进经济发展的“催化剂”。

（三）债务限额区别对待，采取“点刹”机制。德国政府为使债务“刹车”取得真正实效，采取“点刹”的策略，时间要求上循序渐进，具体操作上灵活多样。我国对地方政府债务限额往往采取“急刹车”“一刀切”，没有充分考虑各地经济发展水平的差异，导致设计好的制度无法真正落地。建议经济发展水平较低、发展潜力大的地区尝试“点刹”机制，分步骤、分批次，设计多档债务上限，适度放宽融资方式和债务限额。对于一些已经发生的项目，需要判断其存在债务的合理性、合法性。几十亿元投资额的项目在前期已经支出大量资金，如果后续资金无法融资，只能暂缓或停止，给当地经济建设带来很大影响。因此，我国应进一步完善债务管理制度，充分考虑地区差异，根据实际情况采取灵活的政策，使其真正与社会发展的要求相适应。

责任编辑 张敏