国家审计署公布的《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出，“部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债。至2017年3月底，审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控，但政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较2013年6月底增长87%”。这说明，我国地方政府债务风险一是总体上可控,从财政部公布的我国政府债务总体情况来看，截至2016年末，我国地方政府债务15.32万亿元，地方政府债务率为80.5%，负债率为20.59%；中央政府债务12.01万亿元。两项合计，我国政府债务27.33万亿元。负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。二是一定程度上说明地方政府债务近年来的增幅较快，需要进一步重视风险的高速度积聚。

实际上，针对地方政府债务规模近年来快速增长和风险不断积聚的现实，国家高度重视由此可能引发的债务风险，通过审计和其他方式不断强化摸底清查，并先后出台了包括一系列法律法规规范地方政府举债行为，减控地方政府债务规模，显性化举债行为，促进政府与社会资本合作，打击违规违法融资活动，取得了明显成效。但一些地区依然存在通过银行贷款、信托融资等形式违规举借的政府承诺以财政资金偿还的债务余额。有鉴于此，笔者认为，为确保不发生系统性金融风险和区域性金融风险，进一步把控地方政府债务风险，不但要进一步强化债务管理和违规融资问责，而且要从体制机制上着手解决内在性问题。

深化对地方政府债务的理性认识才能有效施策

和中央政府债务一样，地方政府债务也属于公债范畴，但又有明显的区别。新预算法规定“中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措”，而对地方政府债务则规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。也就是说，中央政府举借的债务其用途没有明确的限制，而地方政府举借的债务只能用于建设投资。这也符合现代市场经济国家的惯例。其内在涵义是：考虑到中央政府司职宏观经济调控，维持总供给和总需求的均衡，需要利用债务工具形成投资和消费的即时需求，故而对其债务的用途不做明显的限定。地方政府的主要职责是提供辖区的公共服务满足居民公共需求，因此其债务明确限定于建设投资领域。从债务风险防范的角度看，中央政府债务在用于宏观经济调控时，可以协调配合货币政策工具进行舒缓，因此其债务（主要是内债）具有货币主权，而地方政府则是货币的接受者，不具有货币主权，其债务风险中央政府一般不救助，相对来说缺乏舒缓空间，容易积聚流动性风险，必须受制于刚性的预算约束，债务的运用领域也只能用于建设投资，即遵从国际上所谓的“黄金法则”。简言之，地方政府债务所需要的预算约束更为刚性，这就要求对其必须从体制机制上入手形成阶段性资金流闭环，才能规范有序，良性循环。所谓“阶段性资金流闭环”，是指在一个时序空间内（比如10年或15年）依据各级地方政府的投资建设职责（或者称投资事权）而进行的必要的债务融资，能够在大体这个时序空间内通过政府间财政体制设置所形成的自主财政收入和转移支付收入，有序清偿期间内发生的债务，基本上不留存风险敞口，从而能够在体制机制上使地方政府“借得来，还得起”。

深化体制改革为把控地方政府债务风险奠定制度性闸门

地方政府债务风险产生的直接原因在于投资需求与财力供给之间鸿沟的长期存在，因此强化地方政府投资的约束性制度建设和增强财政能力的体制改革是形成制度性闸门的关键。这需要推进政府职能转变、完善政绩考核、深化政府投融资体制和财税体制改革等，逐步形成合力，才能有效治理。

（一）转变政府职能和政绩考核体系，抑制“投资出政绩”的行为。政府承揽社会经济事务过多是造成债务不断扩张的重要原因。因此，要通过推进国家治理体系和治理能力的现代化，处理好政府与市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；处理好政府与社会的关系，加大社会领域的开放度，鼓励社会组织承担必要的社会管理和服务职能。这些举措能够有效转变政府职能，减轻地方政府支出责任，从而为把控地方政府债务风险提供前提。与此同时，要通过深化政绩考核体系改革，克服地方政府“大兴土木”的政绩导向，提高投资决策的有效性，抑制“投资出政绩”的行为。

（二）结合投融资体制改革，明晰地方政府的投资事权。我国地方政府债务规模近年来的快速增长与地方政府投资事权的划分不清晰有密切的关系。客观地说，目前地方政府的投资事权基本上属于“辖区责任制”，即辖区内有关投资的事务基本上由辖区政府全权负责，没有考虑到这些事务的外溢性和规模经济问题。这不仅造成基层地方政府较为沉重的职责（和财政承受能力相比较），也因此会产生较大的债务敞口风险。从2016年底的负债率来看，中央政府的负债率为16.11%，地方政府的负债率为20.59%，地方政府的负债率（或杠杆率）明显高于中央政府。考虑到中央政府从1981年就开始发债，大约35年的历史，而地方政府负债融资的历史才20年左右（包括融资平台为政府筹资的阶段）的事实，说明地方政府债务水平较中央政府上升更为迅速的事实，也在一定程度上说明地方政府承担投资事权确实是过度了。有鉴于此，结合全面深化改革，转变政府职能，深化投融资体制改革，清晰化地方政府的投资事权和适度调整投资性支出责任，是合理把控地方政府债务风险，优化地方政府债务运行的重要基础。首先，要清晰划分中央和地方政府公益性项目建设的投资事权。一般来说，依据外溢性、信息复杂性和规模经济原则，全国性基础设施以及国际性公共基础设施建设属于中央政府的投资事权，如外交、国防、交通运输干线、全国性通信基础设施和援外项目等；地方政府的投资事权范围应该涵盖提供地方性公共服务的基础设施，但也应因地方政府的不同级次进行相应的分置，比如基础教育、医疗卫生、消防、城市公交、自来水、下水道、路灯、垃圾处理等公共服务由市、县基层政府负责，道路、交通、电力，以及港口、机场等基础设施和公用事业等应由省级政府负责。当然，具体划分可以依据具体情况而定，但重要的是要有效打破目前政府投资事权的“辖区责任制”格局，转向“事权责任制”，适当上移投资事权或相关支出责任，从体制上减轻基层政府的投资事务或支出压力，从而为“形成阶段性资金流的闭环”创造条件，促使地方政府债务管理走向良性循环。其次，要明确地方政府不再承担宏观调控的重要职责而将重心放在提供公共服务方面。中央政府因拥有货币手段配合和舒缓，应该担负起宏观经济调控主体责任，在需要时可以利用货币工具配合积极财政政策刺激国内需求（包括投资和消费需求），地方政府不再负有宏观调控的职责，从而能够避免地方政府债务规模因反周期而被迫波动起伏、扩大债务风险敞口。

（三）深化财税制度改革，确保地方政府拥有必要的债务清偿财力。确保地方政府必要的债务清偿财力，需要通过政府间财政关系的体制安排来实现。我国财税改革的总体方案从理顺中央和地方收入划分看，主基调是保持现有中央和地方财力格局总体稳定，合理划分政府间事权和支出责任，建立事权和支出责任相适应的制度。目前央地财力分配的基本格局是46：54，如果继续大体维持这样的分配格局，适当上移部分事权和支出责任，能够使地方政府在基本财力不变，甚至略有增加的同时有效降低其支出压力，拥有必要的债务清偿能力，不留长期性的债务风险敞口，更好地实现“事权—财力”相匹配机制，有助于最终形成“阶段性资金流闭环”。值得关注的是，1994年的分税制财政改革在地方政府标准财政支出评估以及相应的转移支付中没有考虑到地方政府投资因素（因为当时没有明确地方政府的投资权限和责任），因此下一轮的央地财政关系改革以及省以下财政体制改革一定要结合政府间投资事权的划分，将地方各级政府设定的投资事权和相应的支出责任纳入标准财政支出和相应的转移支付体系中进行较为精确的考量。除了深化政府间财政关系之外，还要结合税制改革，形成合理的地方税体系，提高地方政府财政收入的规范性和稳定性；要结合预算体制的改革，整合地方政府财政预算，根除部门财权分割，提高地方财政能力和财政资金的使用绩效，有效减少地方政府的债务融资需求，从而使把控地方政府债务风险落得更实。

继续强化地方政府债务管理加大问责力度

本着标本兼治的理念，在体制机制建设的基础上，进一步健全相关法制法规，促进政府债务信息公开，持续提高地方政府债务管理能力，提高债务管理人员的业务素养和守规矩意识，形成社会监督、财政专员办监督、审计监督、人大监督等多层次、多角度综合性监督体系，加大对违法违规融资的问责力度和处罚力度，鼓励规范有序地开展政府与社会资本合作模式，为实现地方政府债务的可持续发展提供外在环境。

责任编辑 张小莉