摘要:
国内首条民营控股高铁PPP项目——杭绍台高铁项目日前在浙江签约。据了解,该项目总投资约为409亿元,项目资本金约占总投资的30%。其中民营资本联合体占股51%、中国铁路总公司(以下简称“中铁总”)占比15%,省、市政府按4:6比例合计持股34%。项目合作期为34年,其中建设期4年(预计于2017年底全线开工建设,2021年底完工),运营期30年。合作模式采用建设——拥有——运营——移交(BOOT)方式。其中,中国投资咨询有限责任公司作为杭绍台高铁PPP项目的政府方顾问,为项目提供全流程咨询服务。日前,该公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟就项目建设接受了本刊记者的采访。
据周伟介绍,目前民营资本进入铁路领域还存在着以下较为突出的困难与制约因素:
一是铁路投资规模大,民营资本实力相对较弱。高昂的铁路投资造价对民营资本投融资能力要求十分之高,以杭绍台高铁项目为例,总投资额400多亿元,按照30%比例计算,资本金为120多亿元,这么大的项目,一般来说,资产规模500亿元以上的民营资本才可能考虑来投资。目前市场上有意愿参与杭绍台高铁投资的民营资本很多,民营资本投资热情高涨,但真正能拿出来上百亿资本金的潜在民营资本却是凤毛麟角。
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国内首条民营控股高铁PPP项目——杭绍台高铁项目日前在浙江签约。据了解,该项目总投资约为409亿元,项目资本金约占总投资的30%。其中民营资本联合体占股51%、中国铁路总公司(以下简称“中铁总”)占比15%,省、市政府按4:6比例合计持股34%。项目合作期为34年,其中建设期4年(预计于2017年底全线开工建设,2021年底完工),运营期30年。合作模式采用建设——拥有——运营——移交(BOOT)方式。其中,中国投资咨询有限责任公司作为杭绍台高铁PPP项目的政府方顾问,为项目提供全流程咨询服务。日前,该公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟就项目建设接受了本刊记者的采访。
据周伟介绍,目前民营资本进入铁路领域还存在着以下较为突出的困难与制约因素:
一是铁路投资规模大,民营资本实力相对较弱。高昂的铁路投资造价对民营资本投融资能力要求十分之高,以杭绍台高铁项目为例,总投资额400多亿元,按照30%比例计算,资本金为120多亿元,这么大的项目,一般来说,资产规模500亿元以上的民营资本才可能考虑来投资。目前市场上有意愿参与杭绍台高铁投资的民营资本很多,民营资本投资热情高涨,但真正能拿出来上百亿资本金的潜在民营资本却是凤毛麟角。
二是民营资本缺乏参与铁路项目的经验。按照现行政策,项目公司可以自主依法决策项目建设管理方式与运输管理方式,但是,我国铁路市场长时间处于垄断状态,无论是铁路建设还是运输管理,民营资本参与的案例都少之又少,大多数民营资本空有一腔热情,但对铁路的建设运营机制几乎不了解,没有自主建设运营铁路的能力,民营资本对于参与铁路项目持观望态度成为常态。
三是铁路项目效益难以准确把握,投资风险较大。民营资本参与铁路项目的重要考虑因素是项目的投资收益情况,铁路投资收益能否实现,绝大程度上取决于铁路经营效益的好坏,而铁路经营效益受到列车开行对数、票价水平等多种因素影响,未来可能因市场情况与行业政策等产生较大波动,客观上存在不确定性,特别是高铁在我国的兴起时间不长,尚未显现长期效益,也没有形成成熟的估算方法。对于铁路这种投资周期长、资金回收期久、经营效益提升慢的项目,民营资本面临着巨大的不确定性和投资风险。
为了解决上述难题,中国投资咨询有限责任公司为杭绍台高铁项目设计了一系列的保障机制,可以说某些方面是开创性的举措,对于今后民资进入高铁项目颇具有借鉴示范意义。
第一,以前社会资本投资铁路,一般是与政府、中铁总共同组建合资公司,各出资人根据股份承担风险收益,在这种方式下,社会资本实际上没有保障,这对于一般的小规模项目或许影响较小,但铁路行业投资规模巨大,加上前面提到的铁路行业经营效益客观上存在较大的波动性和不确定性等问题,没有一定的保障机制,极可能造成投资失败。而杭绍台铁路引入PPP理念,合作方既是合资行为又是PPP合作行为,结合我国铁路行业现行机制,本着风险分担、利益共享的原则,引入了静态可行性缺口补贴和动态调整机制相结合的政府和社会资本都能接受的投资回报机制,把不确定性尽量在未来市场博弈中消化,极大程度降低了项目失败的风险。
第二,鉴于项目投资规模巨大,为了减轻民营资本融资压力,该项目在民资51%的股权中,允许其组建联合体,由复星商业、星景资本、宏润建设等8家民企共同成立基金出资参与。这恰好与《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》中提出的“鼓励民间资本采取混合所有制、设立基金、组建联合体等多种方式,参与投资规模较大的PPP项目”不谋而合。
第三,考虑到民营资本缺乏铁路项目参与经验、不熟悉铁路建设运输管理模式、铁路建设运营能力不足,铁路领域长期垄断等问题,该项目中省、市政府、中铁总均入股项目公司,并且合计占股达到49%,各方以股权合作的形式,推动各类资本相互融合、优势互补,充分发挥各股东的专业优势力量,创造协同作用,实现多方共赢,促进杭绍台项目高效、稳步运作。
此前,曾有媒体报道杭绍台高铁有望实现自主定价。对此,周伟表示,目前我们所言的自主定价和企业期望的还有所差距。根据《国家发展改革委关于改革完善高铁动车组旅客票价政策的通知》和《国家发展改革委关于放开部分铁路运输价格的通知》的要求,社会资本投资控股新建铁路客运专线旅客票价实行市场调节,由铁路运输企业根据市场供求和竞争状况等因素自主制定。这一规定给高铁项目自主定价打开了政策通道,但目前由地方政府与铁总以外其他经济组织投资控股的铁路线路较少,自主定价政策能否真正落地尚不明朗。
周伟说,作为国家发改委确定8个社会资本投资铁路示范项目之一,同时又是首条民资控股的铁路,杭绍台高铁项目还承载了一定的改革任务。在杭绍台高铁项目上引入PPP机制,通过政企合作,设立合理的风险分担机制,可以探索出民资进入铁路领域的可复制的经验,充分发挥了社会资本投资铁路示范项目的带动作用,增强社会资本和政府合作的信心,标志着铁路投融资体制改革迈入新阶段,对于拓宽铁路投融资渠道,完善投资环境,打通社会资本投资建设铁路“最后一公里”,促进铁路事业加快发展具有重要示范意义。