时间:2020-02-11 作者:吴仲斌 (作者单位:中国社会科学院财经战略研究院)
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摘要:
台湾地区的残疾人先后被称为残障者和身心障碍者,从涵盖范围看,大致包括大陆所指的残疾人和年老失能者。目前,台湾地区实行政府购买身心残障者(残疾人)福利服务的许多做法值得学习借鉴。
主要做法
20世纪80—90年代,随着经济起飞,台湾地区制定了一些社会政策与重大施政计划,促进了社会福利快速发展与转型。如1994年通过了“社会福利政策纲领”,成为社会福利制度发展的基础和主要根据,这一时期台湾的社会福利制度获得了前所未有的大发展,专门为身心障碍者服务的机构大量涌现,并获得官方大量的资金支持。2000年民进党上台后,通过了一些社会福利规定,台湾行政机构又提出“社会福利政策纲领”修正版。2008年,国民党上台之后,新推行的社会福利措施包括“马上关怀”“工作所得补助方案”“青年安心成家”以及一些短期促进就业的措施,社会福利制度相对成熟,身心障碍者服务也得到很大发展。
(一)政府购买身心残障者福利服务的具体内容。台湾地区将身心障碍者分为视觉障碍者、听觉障碍者、肢体障碍者、智能障碍者、重要器官失去功能者及其他障碍等障碍类别,其中肢体障碍者和重要器官失能者比例最高。2009—2019年间,官方主要推动身心障碍者...
台湾地区的残疾人先后被称为残障者和身心障碍者,从涵盖范围看,大致包括大陆所指的残疾人和年老失能者。目前,台湾地区实行政府购买身心残障者(残疾人)福利服务的许多做法值得学习借鉴。
主要做法
20世纪80—90年代,随着经济起飞,台湾地区制定了一些社会政策与重大施政计划,促进了社会福利快速发展与转型。如1994年通过了“社会福利政策纲领”,成为社会福利制度发展的基础和主要根据,这一时期台湾的社会福利制度获得了前所未有的大发展,专门为身心障碍者服务的机构大量涌现,并获得官方大量的资金支持。2000年民进党上台后,通过了一些社会福利规定,台湾行政机构又提出“社会福利政策纲领”修正版。2008年,国民党上台之后,新推行的社会福利措施包括“马上关怀”“工作所得补助方案”“青年安心成家”以及一些短期促进就业的措施,社会福利制度相对成熟,身心障碍者服务也得到很大发展。
(一)政府购买身心残障者福利服务的具体内容。台湾地区将身心障碍者分为视觉障碍者、听觉障碍者、肢体障碍者、智能障碍者、重要器官失去功能者及其他障碍等障碍类别,其中肢体障碍者和重要器官失能者比例最高。2009—2019年间,官方主要推动身心障碍者以下六个方面的权益保障:
一是社会福利服务。包括居家照顾、社区式或机构式的日间或住宿照顾、社区居住多元化居住服务、自立生活支持服务、复康巴士、辅具服务。
二是医疗服务。包括尚未纳入全民健康保险支付范围身心残障者的医疗费用和医疗辅具补助;未达就学年龄的发展迟缓或身心障碍儿童的早期疗育费补助;已达就学年龄、经鉴定安置辅导委员会同意暂缓入学的发展迟缓或身心障碍儿童的早期疗育费补助。
三是教育服务。以协助身心障碍者达到“零拒绝”及“完全就学”为目标。依据不同障碍级别,分别成立集中式的班级(特教学校/一般学校)提供密度较高的学习支持服务;为在普通班安置的特殊需要学生在特定时间内提供个别指导;为在家安置学生提供巡回辅导;针对长期卧病学生提供个别训练或小组辅导的床边教学。
四是就业服务。通过职业评量、职务再设计及辅具补助,协助身心障碍者进入一般职场就业。包括对产能较差的身心障碍者提供支持性就业或庇护性就业;对视觉功能障碍者提供多元化职业训练;运用个案管理理念,依身心障碍者需求,提供个别化的职业辅导、职业训练、就业服务、创业辅导等职业重建服务;提供职场访视及辅导、雇主或专业机关(构)咨询服务,就业后协助服务。
五是社会参与服务。以鼓励身心障碍者走出家门参与社会活动为目标。包括在公共场所对身心障碍者及其陪伴人提供专用停车位,对身心障碍者及其陪伴人搭乘大众运输工具及进入风景区、文教设施与康乐场所提供票价优惠等。
六是无障碍环境。修建建筑物无障碍设施,使行动不便者可自行到达、进出并使用建筑物或空间。包括室外引导通路、坡道及扶手、避难层出入口、室内出入口、室内通路走廊、楼梯、升降设施、厕所洗室、浴室、轮椅观众席、停车位等。
(二)承接主体的类型。截至2015年9月,在行政机构备案的身心障碍者服务提供机构共有272个,基本都是非营利组织。其中,公立机构14个,由官方自行建设和管理;公设民营机构74个,依据《结合民间资源办理身心障碍福利服务办法》设立,是指官方提供依法设立机构之土地、建筑物及设施设备等,委托收托者经营管理并提供服务;私立机构184个,依据《私立身心障碍福利机构设立许可及管理办法》设立,不得以营利为目的,不得利用其事业为任何不当之宣传。非营利组织的理事会成员基本都是企业家、社会贤达,不但不在非营利组织领取任何报酬,还基本都是捐赠人。非营利私立机构的重要类型是财团法人,一般是不以营利为目的的公益机构,如研究机构、教会、寺庙、基金会、慈善团体等。财团法人解散时,其剩余财产的归属依其捐助章程或遗嘱有关规定,但不得归属任何自然人或营利团体;捐助章程或遗嘱未规定的,其剩余财产应归属其事务所在地的地方自治团体,或充公归官方。
(三)官方选择承接主体的方式。20世纪80—90年代,主要采取授权委托方式。这期间台湾地区经济起飞,收入水平逐步提高,家属团体或社会福利机构代表民意要求官方提供相应服务,官方处于被动接受地位。为此,台湾地区社会福利财政预算逐年增加,完成了许多社会福利硬件设施建设。但硬件设施建设完成后,在经营管理与维护方面,官方不愿或不能负担相应人力编制和经费预算,因此,官方鼓励民间参与、接受官方委托代为经营和管理其建设的硬件设施。同时,民间社会福利提供机构也逐步发育壮大,但竞争并不充分,当民间福利机构代表民意提出某项服务申请时,官方审查后授权委托其提供服务,相应给予财政补助。
1998年到现在,主要采取限制性招标方式。1998年,台湾地区颁布政府采购有关规定,2001年、2002年、2007年、2011年先后进行修订。1998年以后,随着社会福利机构数量增加、质量提高、竞争相对充分,要求按照《政府采购法》采用招投标等方式选择政府购买服务的承接主体。政府采购招标方式分为公开招标、选择性招标和限制性招标;限制性招标指不经公告程序,邀请二家以上厂商比价或仅邀请一家厂商议价。办理公告金额(10万新台币)以上之采购,购买身心障碍者、身心障碍福利机构、监狱工场、慈善机构所提供之非营利产品或劳务,应采取限制性招标。据此,官方购买身心障碍福利机构、慈善机构所提供的居家服务、日间照顾服务、成年人个案管理、高风险家庭服务等身心残障者福利服务,且经费超过10万新台币的,应采取限制性招标。此外,公告金额以下项目主要采取评选方式,由评选委员打分,得分高者胜出。已经是承接主体的机构,只要通过官方的评价就可以继续作为承接主体提供服务,不需要每年再通过政府采购程序确定其为承接主体。
(四)官方的财政支持方式和力度。由于购买身心障碍者服务的特殊性和连续性,为节约官方资源,中标单位承接服务的合同期限一般为3—10年不等,并依评价成绩作为续约条件。官方对承接主体通常有实物支持和财政资金支持两种方式。实物支持指的是提供场地、建筑物、设施设备等给承接主体无偿使用,有时也收取一定租金。资金支持主要通过政府购买服务方式,支持额度依据承接主体收养的身心障碍者人数和类型、服务类型等确定。除官方的实物支持和资金支持外,福利提供机构收入来源还包括:接受社会捐赠、向身心障碍者家庭收取一定费用、对外承接劳务和销售产品等,年度财务收支状况在一定范围内公开。例如,财团法人南投县私立德安启智教养院,除接受官方实物支持外,2014年政府购买服务资金收入占其全部年收入的比例高达85%。
(五)对服务提供的绩效评价。台湾官方对承接主体每3年至少进行一次评价,评价内容主要包括承接主体的行政组织及经营管理、建筑物环境及设施设备、专业服务、权益保障、特殊事项或措施等方面,每一个方面都有相应的评价标准。评价等次分为优、甲、乙、丙等次,被评为优等的机构给予相应奖励,优先接受官方补助和委托办理业务。如果机构被评为丙等或者以下等次,对经营管理不善或违反设立标准者,主管机关应限期令其改善,并派驻专业人士对机构的运行和管理进行辅导,直到达到要求的等次标准;如果依然达不到标准,主管机关将令其停办,在该机构安置的身心障碍者也会安排到其他符合评价要求的机构。评价由官方自行办理或委托民间机构、团体或大专院校办理。办理评价时成立5—9人的评价小组,组长为行政主管机关代表,组员为相关专家、学者、福利团体代表等。评价小组的任期至该次评价任务完成为止,评价所需费用由行政主管机关预算列支。
几点启示
总结台湾地区实践,政府购买服务是创新残疾人服务供给机制和方式、提升残疾人服务的社会化、专业化、市场化水平的重要途径,有利于转变政府职能、提高财政资金使用效益、发挥市场在公共服务资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,对大陆有一定的借鉴和启示意义。
(一)政府购买服务的内容随着经济发展水平和社会需求提高而变化。上世纪70年代以前,台湾地区经济还比较落后,残疾人服务基本上由民间慈善团体自发提供,官方承担的责任很少。上世纪80年代开始,台湾地区经济开始起飞,官方提供的服务内容越来越丰富。目前,大陆正在推进政府购买服务改革工作,在确定政府购买服务的范围和具体内容时,应充分考虑大陆经济发展程度,考虑财政承受能力,从购买最基本、最急需的公共服务开始,经济发达的地区可以适当扩展购买内容,避免政府公共服务职能的缺位、越位和不到位;加快建立健全政府购买服务指导性目录,具体明确政府购买服务的性质、种类和内容,并适时进行动态调整。
(二)培育社会组织是推广政府购买服务改革的一项基础性工作。台湾地区慈善文化很发达,宗教信仰很浓,企业家社会捐赠意愿很强,非营利的私立机构和公设民营机构很多。台湾官方还在税收等方面出台优惠政策,鼓励企业和社会积极参与社会公益活动、捐款捐物;通过实物支持和资金支持,扶持非营利组织发展,发达而成熟的非营利社会组织保证了官方购买残疾人服务的顺利实施。目前,大陆社会组织数量少、规模小、能力弱、规范性不足,无法有效承接政府购买服务,应当积极发展慈善文化,鼓励企业和社会捐赠行为,支持社会组织募集资金参与服务;认真贯彻落实国家各项税收优惠政策,积极探索通过用地优惠、用电优惠、无偿或低价提供场所等政策,扶持社会组织发展;探索采取孵化培育、人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式,帮助提升社会组织承接政府购买服务的能力。
(三)灵活的购买方式是确保政府购买服务有效实施的必要条件。台湾地区政府购买服务经历了一个漫长的发展过程,购买方式一直比较注重“效率”。在起步阶段,基本是民间机构向官方提出提供残疾人服务的申请,官方审查后授权委托其提供服务,并给予相应补贴。即使在经济发达阶段,承接主体之间竞争相对充分,政府购买残疾人服务也出于“效率”的考虑,在“程序”方面对采购方式实施一些特殊政策。目前,大陆政府购买服务工作还处于起步阶段,现有政府采购法律法规侧重于规范购买货物、工程,对公共服务与货物、工程在属性及使用效果评价方面的差异性考虑不足,采购方式过于注重“程序公正”,对“效率”考虑不足。简单套用现行政府采购办法对公共服务进行采购,客观上造成一些地方和部门“不愿买”、“不会买”,一些公共服务“买不到”,消耗大量人力物力财力,还影响预算执行进度。为确保政府购买服务改革能够顺利推开,购买方式不能简单套用政府采购法,应当充分考虑当前承接主体发育不足、竞争不充分等现实情况,探索给予一些“宽免”政策,实行一些简易程序,提高购买方式的“效率”。应允许部门和地方积极试点、大胆探索,并及时将一些好的经验做法上升为制度规范,适时修改完善相关法律法规。
(四)加强绩效评价是实现政府购买服务“买的值”的有效手段。台湾地区官方非常重视政府购买服务绩效评价工作的专业化和职业化,制定了严格而完备的评价标准体系、考核制度和工作机制,购买主体自行组织或委托专业第三方机构每3年对承接主体进行一次评价,并对评价结果分成不同等级,给予相应奖惩,保证了政府购买服务的效果。目前,大陆公共服务标准非常欠缺,绩效考核缺乏科学依据;绩效考核管理办法缺失,考核执行随意性大,考核流于形式,没有实质性效果。应当逐步建立健全公共服务标准体系和绩效标准指标体系,为服务质量考核提供科学依据;建立健全绩效评价办法和奖惩办法,提高绩效考核工作的科学性、规范性和严肃性;鼓励发展专业第三方评估机构,完善监督管理机制,提升绩效评价的客观公正性;严肃认真组织实施绩效考核,严格落实奖惩规定,确保政府购买服务“买的值”。
责任编辑 张敏
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