时间:2020-02-11 作者:曹炳高|欧阳雷|章萍|郭传辉 (作者单位:中国人民银行南京分行营业管理部)
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摘要:
当前,受地方经济发展需要、财政职能扩展、分税制财政体制不完善等多重因素的影响,地方政府负债规模不断膨胀。据统计,截至2016年末我国地方政府债务余额15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%。地方政府债务风险日益显性化,会影响地方财政的稳固与平衡,冲击政府的公共信用体系,进而威胁到宏观经济的稳定。2017年5月国际信用评级机构穆迪下调中国主权信用评级,更是将地方政府债务问题再次推上风口浪尖。由此,预警、评估与控制地方债务风险,保证中央与地方政府的财政安全已成为我国亟需解决的问题。
地方债务风险防范亟需关注的几个问题
(一)依照分散性指标识别与评判地方债务风险的做法需改进。目前,我国各级政府在衡量政府债务风险(含地方政府债务在内)时,往往通过选取若干衡量指标,再以国际通行的警戒线或安全线为标准对不同主体的债务风险进行评判。具体指标的选择差异性较大,仅理论界关于政府债务风险预警与评估的指标就有几十种之多。但是从系统性风险的视角来看,这些指标应该是按照一定的逻辑关系与内在联系,共同构成一个整体来全面反映地方债务风险。但目前,这些指标多以单独的、碎片化的方式被使用,依此得出的某一地区的真实债务风...
当前,受地方经济发展需要、财政职能扩展、分税制财政体制不完善等多重因素的影响,地方政府负债规模不断膨胀。据统计,截至2016年末我国地方政府债务余额15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%。地方政府债务风险日益显性化,会影响地方财政的稳固与平衡,冲击政府的公共信用体系,进而威胁到宏观经济的稳定。2017年5月国际信用评级机构穆迪下调中国主权信用评级,更是将地方政府债务问题再次推上风口浪尖。由此,预警、评估与控制地方债务风险,保证中央与地方政府的财政安全已成为我国亟需解决的问题。
地方债务风险防范亟需关注的几个问题
(一)依照分散性指标识别与评判地方债务风险的做法需改进。目前,我国各级政府在衡量政府债务风险(含地方政府债务在内)时,往往通过选取若干衡量指标,再以国际通行的警戒线或安全线为标准对不同主体的债务风险进行评判。具体指标的选择差异性较大,仅理论界关于政府债务风险预警与评估的指标就有几十种之多。但是从系统性风险的视角来看,这些指标应该是按照一定的逻辑关系与内在联系,共同构成一个整体来全面反映地方债务风险。但目前,这些指标多以单独的、碎片化的方式被使用,依此得出的某一地区的真实债务风险信息也是局部的、片面的,更是缺乏系统性与动态性的。因此,我国地方债务风险防范的首要问题应该是尽快建立一个系统性的、量化且具有较高风险识别性的地方债务风险预警体系。
(二)厘清地方债产生的内在需求,对债务资金跟踪问效。弥补财政赤字是债务的首要功能,因此我国地方债务膨胀的直接原因,往往被归结为“事权层层下移、财权层层上移”的分税制模式下的地方政府财力不足。据此逻辑,理论上经济发达地区的债务形势相较于经济欠发达地区应相对乐观,我国整体上西部地区政府的债务负担较重也似乎验证了这一点。但是,在最新的官方统计中,经济发达的江苏省的债务负担水平却位居全国前列,交通、城市建设等是其债务融资投向的重要领域。由此可知,关于地方债务风险防范所要考虑的诸多要素中,仅仅立足财政收入的视角,注重债务偿还能力以及未来经济发展能力等对债务风险进行预测已是不全面的。还必须关注财政支出视角,对地方政府债务融资进行绩效评价,通过对债务资金的使用情况进行跟踪问效,以威慑、警示、纠偏的维度切实筑起地方债务风险防范的高墙。遗憾的是至今我国尚未启动对于债务融资手段的绩效管理与绩效评价工作。
(三)地方债务地域分布差异较大。目前,我国学界与实务届普遍认为,无论是与国际通行的警戒线相比,还是与发达国家的实际债务规模相比,我国地方政府债务规模在整体上都处于可以接受的、可控的安全边界以内。但从具体的地域来看却呈现出极大的差异化特征,个别省份或市县的实际债务规模远超整体角度上的安全线标准。以2015年为例,国际警戒线的负债率参考值为不超过60%,债务率不超过150%。当年我国虽然绝大多数地区都处于警戒线以下的债务水平,其中广东的负债率最低仅为12.6%,山西的债务率最低为58.4%,但贵州的负债率却高达87%,青海负债率也达到了77.3%,债务率也是贵州最高,为202.5%,辽宁次之为159.8%,云南则接近警戒线水平为147.2%。地方债务的区域差异性特征由此可见一斑。这使得统一性的地方债务防范与治理对策难以普遍适用于所有地方实情,从而极大地增加地方政府债务风险识别与防范的难度。
(四)财政三角困局对地方债务的趋势性影响不可小觑。财政三角困局是指财政收入、财政支出与政府债务三个方面受各自领域政策的影响而导致的一种系统性的合成困局。一方面,我国目前奉行减税降负的政策导向,在新经济形势未能取得根本性好转的情况下财政收入增长受限;另一方面,秉承公共财政的内在要求,政府在教育、医疗等民生领域的支出具有刚性特征,加之新形势下一带一路、供给侧改革等方面的资金需求,短期内难以将财政支出的规模迅速压缩;最后,财政收入趋紧而财政支出刚性增长的缺口过去主要以政府举债的方式来解决,但伴随着各级政府债务规模的迅速扩张以及政府债务类别多样化,我国政府已日益认识到对债务规模必须加以严格控制,这就使得财政收入、财政支出与政府债务之间形成了三角困局。目前关于地方政府债务风险的防范与预警,绝大多数是立足于过去的情境并以若干指标加以反映,但立足未来,化解财政三角困局的策略选择无疑将对政府债务政策走向发挥决定性的约束作用,从而对地方政府债务施加实质性的影响。因此,亟需以动态性的、趋势性的眼光来看待我国地方债务风险未来可能面临的政策导向与实然策略。
完善地方债务风险防范的相关建议
(一)构建科学且具有前瞻性的地方债务风险预警系统。应在现有的分散化政府债务规模评价指标基础上,着力分析各评价指标之间存在哪些内在联系,以及每一个评价指标对于某一地区债务构成的实际作用,从而建立数量化的模型来构造地方债务风险的识别与预警系统。目前,已有少量研究人员开始意识到这一点并提出了不同的构筑路径,但这些研究成果能够付诸实践的凤毛麟角。综合考虑我国政府债务的实际情况,建议选择税收收入占比、资产负债率、债务率、债务负担率、债务依存度、或有负债占比、担保债务占比、逾期债务率等指标为地方债务风险识别的基础共性指标。与此同时,改变以国际警戒线或是某一通行标准来做简单比较的做法,立足某一具体地区的实际情况,根据每一指标对于这一地区债务构成与负担的影响力不同,采用模糊数学法与层次分析法相结合的方式,确定该指标在该地区债务风险防范与预警模型中的权重。最后,将上述8个指标与通过层次分析法测算得到的各个指标权重相结合,便可得到地方政府债务风险评价与预警的综合指标体系,以此为基础,再采用风险灰色评估法便可以对具体的地区或某一地方进行系统性的债务风险识别、防范与预警。
(二)尽快启动地方政府债务资金使用的绩效评价工作。早在2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》就要求把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,且债务融资仅能用于公益性的资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出。但从实践看,有些地方政府债务融资的使用投向依然存在一定问题。例如公共自行车项目建设平台,许多地方都是采用平台举债融资的方式来提供,其运营和管理的成本最终将由财政兜底,运维人员的无序扩张以及成本控制的弱化都使得政府潜在或有债务风险上升。究其根本,是对债务融资项目资金缺乏绩效跟踪与评价,极少数地方出现的依赖债务融资来建设形象工程、“鬼城”等极端案例更是如此。新预算法中明确提出,要对财政资金的使用进行绩效评价与绩效目标管理。按照国发〔2014〕43号文中全口径预算的要求,将地方政府债务资金的使用纳入到财政绩效管理框架之内是应有之意,必须尽快启动我国各级政府债务资金使用的绩效管理工作。从推进的难易程度来看,建议先以绩效评价的事后评价为切入点,待条件成熟再慢慢启动债务资金对应项目的事前绩效目标管理和债务资金使用过程中的绩效跟踪。
(三)地方债务风险的预警与防范务必注意因地制宜。地方债务地域分布差异较大的特征,使得债务风险的识别、预警与防范都带有浓厚的“地方主义”色彩,很难适用一个统一标准。以国家为主体的国际警戒线或安全线也未必适用于某一个具体的市或区县。因此,在构建具体的地方债务风险防范与预警系统模型中,必须在指标选取以及指标权重方面结合被评价地区的具体情况,尤其是各个指标的具体赋权,避免一刀切式的统一标准。
(四)未来地方债务风险防范必须注重挖潜债务资金的效率性与安全性。在经济形势未发生根本性好转、政府增量收入趋势不够乐观的情况下,财政“三角困局”的解决唯有寄希望于改革现有的财政资金使用方法,挖潜财政存量资金的使用效率,债务问题也将遵循这一路径并直接受到影响。未来,通过粗放型扩大债务规模来融资的做法已经严格受限,地方债务风险防范的视角也必将逐步转移到债务资金使用过程中的效率性与安全性上。另外,要重点将地方债务资金拨付使用环节纳入到国库集中支付,并开展地方债务资金预算执行的动态监控。目前,我国已提出各级财政部门要在2018年搭建起“横向到边、纵向到底”的预算执行动态监控系统,这为地方债务资金在纳入国库集中支付系统后的即时动态监管提供了前期准备与技术支持
责任编辑 张敏
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