时间:2020-02-11 作者:曲娜|刘鹰 (作者单位:清华大学社会科学学院)
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摘要:
目前,我国正在推进PPP模式,政府积极吸引社会资本加入公共基础设施建设和公共服务中。据统计,PPP全国入库项目达到13554个,累计投资额16.3万亿元,而这一市场还在增长。笔者在研究过程中发现,目前市场上成熟的平台型公司也明显具备PPP功能。
平台型公司具备PPP的社会治理功能
目前,PPP项目推进过程中,地方政府多将PPP作为融资工具或者手段。通过政府采购形式与中标单位组成公司签订特许协议,政府和民营企业形成伙伴关系来对相关项目进行运营建设。其中,政府常先与可提供贷款的金融机构达成直接协定,协定向借贷机构承诺提供相关贷款,作为主要融资方式。我们认为PPP除了微观上作为组织资源、利用资源的组织形式,PPP还具有很强的功能性,即在协调公共资源和服务方面的社会治理功能。PPP与生俱来具有“风险分担、共享利益”的特性,它天然构建在社会治理的体系中。当它积极参与公共管理和服务时,社会治理工作是更为高效的。与传统的自上而下、单向的政府管理行为相比,PPP更强调管理者与被管理者之间的双向互动关系,更为注重被管理者如何更好的参与社会管理。通过PPP,政府可实现由“划桨”向“掌舵”角色的转变,将公共服务交由市场和社会力量承办,...
目前,我国正在推进PPP模式,政府积极吸引社会资本加入公共基础设施建设和公共服务中。据统计,PPP全国入库项目达到13554个,累计投资额16.3万亿元,而这一市场还在增长。笔者在研究过程中发现,目前市场上成熟的平台型公司也明显具备PPP功能。
平台型公司具备PPP的社会治理功能
目前,PPP项目推进过程中,地方政府多将PPP作为融资工具或者手段。通过政府采购形式与中标单位组成公司签订特许协议,政府和民营企业形成伙伴关系来对相关项目进行运营建设。其中,政府常先与可提供贷款的金融机构达成直接协定,协定向借贷机构承诺提供相关贷款,作为主要融资方式。我们认为PPP除了微观上作为组织资源、利用资源的组织形式,PPP还具有很强的功能性,即在协调公共资源和服务方面的社会治理功能。PPP与生俱来具有“风险分担、共享利益”的特性,它天然构建在社会治理的体系中。当它积极参与公共管理和服务时,社会治理工作是更为高效的。与传统的自上而下、单向的政府管理行为相比,PPP更强调管理者与被管理者之间的双向互动关系,更为注重被管理者如何更好的参与社会管理。通过PPP,政府可实现由“划桨”向“掌舵”角色的转变,将公共服务交由市场和社会力量承办,政府可聚焦监管性职能,引导市场为实现公共利益的目标服务。如果以社会治理的功能角度来认识PPP,那么政府推广PPP的出发点就不再是单纯地利用其进行融资,而是如何与社会资本建立长期稳定的合作关系,以推动行政管理体制改革、创新公共服务供给机制,降低债务压力和庞大的基础设施建设和服务支出,打造高效政府。目前平台型公司恰恰具备了PPP的社会治理功能。
平台商业模式是指连接两个或更多特定群体,为他们提供互动机制,满足所有群体的需求。平台型公司的核心是平台的打造,成功的平台通过降低交易成本或实现外部化创新来促进交流。平台型公司是双边市场转化而来的。平台型公司享有的平台,连接着市场两端——从生产到终端消费者。平台促使资源的充分流动,在平台内部达成资源的最优调配。在平台上,双向互动,最终双方达成共同利益的实现。利益达成的过程中,资源获得了高速运转和充分运作。平台型公司以平台运作为基础,为双边市场提供往来的平台,协调公共资源和社会资本,实现风险共担、利益共享;通过平台的运作,减少了整体的运营时间成本、提升了产业运作的效率;创造更多的社会效益,减轻政府公共基础设施建设的支出压力,提升政府公共服务的质量。平台型公司通过平台系统形成的生态环境,实现了一般的公共资源和社会资本的对接,达成了PPP的社会治理功能。
举例分析平台型公司的PPP功能如何实现
就业一直以来是政府需要解决的关键问题。多年来对于就业的诸多研究表明,就业可以通过GDP增长推动。但是一方面我国面临着经济转型,GDP增速已经从2010年12%下降到2017年6.5%左右,另一方面在我国这样具有庞大人口基数的国家,仅依靠通过经济增长拉动就业的趋势在减弱。活跃的中小企业和社会资本,相比起来更能充分地转化劳动力。据《阿里巴巴零售电商平台就业吸纳与带动能力研究》测算,2015年,淘宝总体为我国创造3083万个就业机会,包括1176万个交易型就业机会、1907万个带动型就业机会。带动型就业包括物流业、电商平台催生新型就业形式,以及衍生的为电商服务的服务业。
所谓“平台就业”就是在新形态下就业所具有的独特性——平台基础。作为众多电商平台代表的阿里所形成的电商生态群落,自带线上线下的网状协同运作。一方面,越来越多的网商将业务交给服务商,网商与服务商连接着协同操作,卖家按需付费,使成本极大降低,产出高效快捷;另一方面,繁荣的生态系统孕育出发达的电子商务服务业。2012年,淘宝开放平台聚集的第三方服务商达到49万家,服务900多万家免费用户和100家收费用户。阿里不断通过自身平台建设扩大服务半径,而且辐射范围的扩大还带来了更多的衍生电商服务产业链。最终创造了大量的新就业机会,通过自身生态系统环境降低服务成本,提升运作效率。而这种“平台就业”也协助政府解决了大量的就业问题,一定程度促进了就业公平。淘宝村的发展,转移大量农村剩余劳动力就是最好的体现。在平台型公司逐步壮大的过程中,达成了新型平台就业,完美的完成了对公共资源的合理对接,默默的进行了公共服务和社会治理,作为互联网平台型公司的PPP功能也就自然显现出来。
再如腾讯作为平台型企业,最突出的产品微信平台,也充分说明了平台型企业所具有的PPP社会治理功能。2017年微信用户数据报告显示,微信和微信国际版WeChat的合并月活跃账户数超过9亿,腾讯移动支付月活账户和日均支付笔数超过6亿,公众号数量超过2000万。微信已融入了生活中的吃喝玩乐、旅游出行,更渗透到了公众服务的缴费就医、政务办事等等。其中微信支付作为移动支付的代表,其便捷度已经深入人心。腾讯研究院关于2017智慧生活指数报告中指出,微信支付已覆盖境内数百万门店、30多个行业,境外登陆超过13个国家和地区,支持13个币种的直接结算。微信支付的无现金出行,带来了极大的便捷度,解放了人们的“钱包”,交易结算也变得更加快捷和便利。不仅如此,微信支付平台也极大地提高了公共服务的效率。微信城市服务已经覆盖362个城市,累计服务3.3亿用户。现在越来越多的政府部门开始考虑使用微信支付平台。今年开始,铁路部门正逐渐开放并与民营资本合作,并与腾讯等进行深入沟通,期待在智慧出行、刷脸进站、无现金支付等方面展开合作。未来通过微信平台,降低成本、提升效率,其公共服务、社会治理的功能也将得到充分的发挥。
政策建议
既然平台型公司具备PPP功能,那么未来面临的核心内容就是如何提升平台型公司的社会效益。鉴于平台型公司的PPP功能,政府应该充分发挥平台型公司在公共服务、社会治理中的积极作用。在面对公共服务和社会治理时,政府可以更多地由社会力量来整合市场资源,实现资源在市场范围内的优化配置,充分发挥平台型公司良好的社会信誉和平台作用,创新公共服务。
第一,平台型公司是经济效益和社会效益的结合体,需要提升自我认知。不仅可以通过平台的构建获得经济效益,更可以在平台的构建过程中实现社会效益。可以在政府的作用下积极打造良好的投融资氛围,在获取经济利益的同时,也能够积极参与社会治理工作中,发挥其良好的社会效益。平台型公司在自我认知的基础上,应增强自己的竞争实力以及与政府合作沟通的能力。
第二,政府在大力推行PPP项目合作时,可以通过考察,逐步适度增大平台型公司的进入比例。政府作为PPP投融资的主体或者主要决策方,在考察项目时调整平台型公司的进入比例,适时发挥平台型公司的社会治理功能。可以考虑适度开放一些具有垄断性质,但可以更大程度借助市场手段、增强灵活性和高效率的运作项目。一方面,增强市场运作,提升政府的运作效率,另一方面,社会治理水平也获得一定提升。
第三,政府可以给予更大范围和广度的政策支持和监督指导。当平台型公司更大程度地获得市场时,政府也应腾出“手”做更多的事情。更大范围的政策支持和监督指导促使政府更好地了解和把握社会治理方向,用更多的时间和精力“办大事”、“办实事”。
责任编辑 雷艳
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