时间:2020-02-11 作者:徐丽红|刁国栋 (作者单位:中国财经报社 烟台市扶贫开发领导小组办公室)
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摘要:
加大扶贫资金投入是保证扶贫开发工作成效、促进脱贫攻坚任务顺利完成的重要保障。2016年以来,各级财政部门按照打赢脱贫攻坚战的战略部署,普遍加大了扶贫预算资金投入,是历年来财政扶贫投入规模最大的一年,也是财政扶贫投入增长最快的一年。随着财政资金的陆续投入、扶贫项目的陆续实施,一些后续的管理方面的问题也逐步凸显,比如,扶贫资金形成的资产如何管理,归属如何确定,收益如何分配,等等,都摆在各级扶贫和财政部门的面前,亟待解决。总结起来即是如何科学界定财政扶贫资金形成资产的所有权、使用权、收益权,与权利对应的责任又是什么,其实质就是财政扶贫资金形成资产收益分配管理的问题。
资产所有权、使用权及收益权的界定
所有权、使用权及收益权代表了扶贫资产的三种属性,所有权代表资产的存量归属,使用权代表资产的经营归属,收益权代表资产的回报归属。正常市场条件下,所有权和使用权可以分离,资产所有者可以委托他方对资产进行运营并获得收益;所有权和收益权不能分离,“谁投资,谁收益”,没有所有权(既可能是资产所有权,也可能是权益所有权)就不可能有收益权,即使资产收益由贫困户分享,贫困户也只是享有收益而不享有收益权...
加大扶贫资金投入是保证扶贫开发工作成效、促进脱贫攻坚任务顺利完成的重要保障。2016年以来,各级财政部门按照打赢脱贫攻坚战的战略部署,普遍加大了扶贫预算资金投入,是历年来财政扶贫投入规模最大的一年,也是财政扶贫投入增长最快的一年。随着财政资金的陆续投入、扶贫项目的陆续实施,一些后续的管理方面的问题也逐步凸显,比如,扶贫资金形成的资产如何管理,归属如何确定,收益如何分配,等等,都摆在各级扶贫和财政部门的面前,亟待解决。总结起来即是如何科学界定财政扶贫资金形成资产的所有权、使用权、收益权,与权利对应的责任又是什么,其实质就是财政扶贫资金形成资产收益分配管理的问题。
资产所有权、使用权及收益权的界定
所有权、使用权及收益权代表了扶贫资产的三种属性,所有权代表资产的存量归属,使用权代表资产的经营归属,收益权代表资产的回报归属。正常市场条件下,所有权和使用权可以分离,资产所有者可以委托他方对资产进行运营并获得收益;所有权和收益权不能分离,“谁投资,谁收益”,没有所有权(既可能是资产所有权,也可能是权益所有权)就不可能有收益权,即使资产收益由贫困户分享,贫困户也只是享有收益而不享有收益权。
(一)所有权的界定。当前扶贫资产投入形式多种多样,有的是由村级组织投资形成扶贫资产并自行运营,获得收益后再分配给贫困户;有的是村集体投资形成资产后,再出租他人获得租金收入;有的是村集体将资金或以资金购买的实物资产投入企业参与分红;还有的是利用扶贫资金购买种苗、牲畜等交由贫困户种植、养殖等等。所有权形式多种多样,具体认定所有权的归属应该综合考虑以下两条原则:一是与资产管理效果相适应,二是与资产收益权属相匹配。
资产所有权的归属必须与资产管理效果相适应,一项资产由谁管理,应遵循谁能够保证资产安全完整、保值增值,资产就归属谁的原则。村级组织自己投资形成的资产,其所有权很明显应属于村级组织;如果资产交由县或乡镇管理更有利于保证资产安全,那么所有权应归属县或乡镇政府,并且要在财务核算中体现出来,保存所有权的相关证明。村集体资产作为股权投入企业由企业统筹运营的,资产所有权应归属企业,但村集体作为投资方享有权益资产,不实质性地拥有实物资产。种苗、牲畜等由贫困户负责管理效果最好,所有权应该属于贫困户。在确定资产所有权归属时,还应该与资产收益权属相匹配,谁投资谁就拥有资产的收益权,贫困户虽然享有收益,但是他们无法到企业去执行这种权利,这种收益权只能由村集体或项目投资方享有,因此考虑权属问题的时候,应该把收益权作为重要因素。
(二)使用权的界定。某种程度上而言,扶贫资产使用权无需界定,谁实质性地使用资产、运营资产谁就拥有资产的使用权。资产使用方面关键是要确定扶贫资产如何使用、由谁使用等问题。如果村里有专业人才可以运营资产,则宜将资产使用权全部归属村集体,由村里委派专人运营;如果资产管理专业性强、难度较大,可以将资产出租给专业机构,委托他们进行生产经营,这样虽然损失一部分利润,但通过收取租金的方式获得收益比较稳定,且市场风险低。通过资产出租转让的方式运营的关键是合理确定租金的价格,要能体现出资产的市场价值。
(三)收益权的界定。前面已经提及所有权和收益权是统一的,对于村集体自己投资、建设的项目,不管是自己运营还是对外出租,收益权都是属于村集体的。对于村集体以实物资产投入企业作为股份投资的项目,村集体虽然不拥有实物资产,但拥有权益资产的所有权,因此同样拥有收益权。
资产所有权、使用权和收益权对应的责任
笔者认为,财政产业扶贫资金按投入方式可分为基础设施类、直接投资类、股权投资类、无偿补助类四类。其中,基础设施类项目是指为保证扶贫产业项目正常发挥效益,为项目配套提供的物质工程设施,主要包括道路桥梁、人畜饮水、灌溉排水、水土保持、土壤改良等项目。这一类项目比较特殊,属于公共产品,在此不做讨论。重点就其余三类项目的所有权、使用权和收益权对应的责任作一探讨。
(一)直接投资类项目。直接投资类项目是指村级组织将各级安排的扶贫资金直接投入到产业扶贫项目,形成资产并通过对资产的运营实现收益。直接投资类的产业扶贫项目可由村级组织、各类企业或贫困户某一方单独或某几方共同组织实施和运营。
直接投资类项目资产的所有权应属于村级组织,不管村级组织直接运营该项目还是将资产出租给他人经营,村级组织都是该资产的所有权人,并要承担维护资产安全完整、保值增值等责任:资产完工交付时,村级组织应及时将该资产登记入账,作为村集体资产进行管理,严格按照规定登记固定资产的入账价值,避免固定资产价值流失。要建立固定资产登记制度,对固定资产分门别类进行登记和管理,详细载明购置时间、使用单位、原值、折旧年限等事项。资产投入使用时,要指定专人管理资产,定期盘点各类资产,并进行账实核对,确保资产完整。要严格界定扶贫资金投入形成的资产和其他途径形成的资产,确保扶贫资金投入回报能够真正用于扶贫。资产的使用要坚持效益最大化原则,尽可能规避经营风险,降低资产的潜在损失。资产处置时,要坚持市场化方式,严格资产评估并履行审批手续,确保资产处置程序合规。
当村级组织自行组织资产运营时,使用权及对应的责任在村级组织;当村级组织将资产出租给他人运营时,使用权及对应的责任在承租方。作为使用权人应承担的责任包括:要严格按照合同约定管理和使用资产,保证资产正常发挥其使用功能,在资产使用合同到期时要按照合同约定的状态归还资产。资产使用期间,要指定专人管理资产,及时维护保养各项资产,确保资产的使用价值。要做好资产使用程度的纪录,以便与所有权人进行核算。资产使用期间,使用人不得将资产再次转与第三方使用,等等。
取得资产收益权并将收益惠及贫困户是扶贫资金投入的最终目的。收益权是扶贫资金投入和管理的核心。扶贫资金收益权一般包括两个方面的约定,一是时间,即收益权要覆盖的时间长度及定期结算时间;二是额度,即收益权至少应达到的规模。在项目和资产不转让他人的情况下,收益权应覆盖整个项目和资产的生命周期,并且应该一年结算一次,以保证贫困户的脱贫需求。不管资产是村级组织自行组织实施还是出租他人运营,项目收益的底线是不应低于扶贫资金投入的同期基准贷款利率。对于村级组织自行组织实施的项目,因其资产全部属于村级组织,项目运营的税后利润可全部上缴村级组织,并专项用于扶贫,但是考虑到企业发展所需资金,村级组织可与企业在综合考虑企业发展和脱贫所需的基础上,商定一个税后利润的收益上缴比例,每年由企业缴村级组织。对于出租他人运营的资产,村级组织应考虑当前市场的资产出租价格,并咨询多家潜在承租单位,最终出租给出价最高的单位。出租方案在最终确定前应征求村民理财小组或监督小组的意见。
为保证收益权的落实,村级组织应承担的责任是:合理确定扶贫产业项目的实施者,村里有专门从事经营管理的人才,可由村级组织自行实施,并合理确定收益上缴比例;适合出租经营的资产,村级组织应合理筛选确定承租单位和租金收入,真正体现出资产的市场价值。要对上述约定签订合同,明确约束和惩罚性措施。村级组织要督促收益上缴单位到期时及时足额上缴收益,加强对收益的财务核算,保证贫困户的脱贫资金需求。对于到期不缴的应按照合同约定及时采取行政、经济、法律等措施予以清偿。
(二)股权投资类项目。股权投资类项目是指村级组织以扶贫资金或其他以扶贫资金形成的资产投入到合作社、农业龙头企业等各类企业,获得企业的对价股份,通过分得利润或股利获得收益。
据笔者了解,一些地方的股权投资是不规范的。如,乡镇将上级拨付的扶贫资金投入企业,并与企业口头或书面约定,这部分资金属于股权投资,企业应在一定时期内,如五年或十年内每年给予分红且负盈不负亏,到期后企业将入股资金退回乡镇。这个做法其实很不规范。第一,投入企业的资金是否是股权投资,不是一纸约定就可以确定的,应该同时符合以下条件:企业在账务处理上要将该笔资金作为“所有者权益”,增加企业的“实收资本”(或“股本”)、“资本公积”等,同时要调整公司章程,补充股东名册,调整工商部门的工商登记等。公司每年要根据经营情况向包括贫困户股东在内的所有股东进行分红。但各地目前都做不到这些。第二,股权投资不是金融资产,而是权益性资产,其收益分配具有劣后性,也不应负盈不负亏,否则就违反了《公司法》相关规定,侵害了其他投资人的利益。第三,股权投资的退出,除个别情况可通过股权回购外,只能通过向第三方转让股权的方式实现,不能从企业返还,否则也违反了《公司法》中“不得抽逃资本金”的规定。因此,作为股权投资类项目的资金投入,企业应严格执行《公司法》的相关规定,作为增加“实收资本”处理,同时调整公司章程和公司登记。作为投资方的村级组织或贫困户,企业股权就是资产;如果村级组织或贫困户以实物资产入股,则资产的所有权和使用权均为企业享有,村级组织或贫困户只享有股权。作为股权持有方的村级组织或贫困户的责任主要是:按照公司章程约定参与公司管理,或授权其他股东代行股东权利;股权持有期间要及时办理分红收缴手续,为脱贫增收提供收入来源;加强对分红资金的核算,规范分红资金的管理;要关注企业的经营和财务管理,避免股权受到损害;股权退出时要履行必要的审批手续,并采取公开转让的方式进行。
(三)无偿补助类项目。无偿补助类项目是指将扶贫资金无偿投入企业,支持企业的某一项目建设或某一产品生产(含对企业的贴息或风险补偿),作为对价,企业书面承诺在较长时期内采取措施带动贫困村或建档立卡贫困户增收。无偿补助类项目资金拨付企业后,即形成企业的补助收入,政府不拥有企业任何资产的所有权和使用权,但是根据企业承诺,拥有较长时期内获得企业收益或带动贫困户增收的权利。与收益权相关的责任主要是:要合理筛选确定帮扶企业,原则上应选择在较长时期内能够产生良好经济效益、具有社会责任意识、资金链较为宽松的企业;对承诺较长时间内回馈收益的企业,应科学确定收益规模,原则上不得低于按照政府无偿补助资金规模为本金、以同期贷款基准利率计算的本息合计;应加强对收益的收缴和核算,确保收益及时足额收回,按期发挥效益。
责任编辑 张敏
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