为了防范系统性金融风险以及更好地保护金融消费者利益，2017年我国全面强化了金融监管的力度，以“一行三会”为主的金融监管部门纷纷出台相关政策，财政部按照新预算法要求加大了对地方政府违法违规融资行为的处置力度。近期国务院成立了金融稳定委员会，这有利于实现金融监管的统筹协调。结合我国金融业改革发展历程及国际经验，未来在国务院金融稳定委员会指导下，财政部门可以发挥更加积极有效的金融监管作用。

我国金融业改革发展中财政从未缺席

好的金融体系可以将储蓄转化为有效投资，可以高效地配置资源到高生产率部门，这会促进资本积累和技术进步，有益于长期经济增长。金融资源的配置背后是一种信用配置，依托政府信用或者市场信用。一家企业如果没有太多市场信用，但是一旦和政府信用相关联就可以得到资金支持，尤其是国有企业或是和政府利益相关的企业，往往出现所谓的预算软约束现象，企业陷入债务困境进而导致银行等金融部门出现不良资产。要处置这些不良资产，仅靠央行等金融监管部门是不足以完全解决问题的，财政责无旁贷。从我国改革历程看，财政在金融业改革中可以说从未缺席，财政通过支持金融业发展来更好地服务于实体经济发展，充分体现了“四两拨千斤”的乘数效应。

财政支持金融业市场化改革。一是将政策性金融与商业性金融分离。1994年，政府出资设立国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行，财政部履行相应国有出资人职责，支持政策性金融业务与商业性金融业务分离，让商业银行得以专注拓展市场业务。二是财政支持金融机构股份制改革以提高效率。自2004年起，财政部间接控股的中央汇金投资有限责任公司先后为中国银行、建设银行、工商银行、农业银行的股份制改革注资，支持国有银行股份制改革和上市。在工行、建行股份制改革前，财政部是唯一的出资人，改革中原有全部资本金用于冲销坏账，这些都由财政部承担。2007年成立的中国投资有限责任公司，作为汇金公司的母公司，中投公司注册资本金为2000亿美元，由财政部发行特别国债予以购买置换并注入中投公司。通过中投公司持股，财政部对大多数重要金融机构负有明确的监管法律职责。

财政支持金融业不良资产化解。亚洲金融危机后，为了补充四大国有商业银行的资本金损失，中央财政定向发行2700亿元特别国债，促使四大行将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的信达、华融、长城、东方资产管理公司。财政部对四大资产管理公司履行相应国有出资人职责，支持金融业不良资产化解。

财政支持国际性金融机构发展。一是通过中投公司出资15亿美元到丝路基金，促进了“一带一路”相关投融资服务发展。二是为了帮助金砖国家及其他新兴经济体和发展中国家的基础设施建设和可持续发展，2015年7月15日，由财政部代表我国政府在巴西福塔雷萨签署了《成立新开发银行的协议》，初始核定资本为1000亿美元，其中我国提供410亿美元占到最大比例。三是为了促进亚洲区域的建设互联互通和经济一体化，加强我国及其他亚洲国家和地区合作，2015年12月25日，首个由我国倡议设立的多边金融机构——亚洲基础设施投资银行在北京成立，法定资本1000亿美元。财政部代表我国政府出资并持股30.34%。

财政支持其他金融业发展。财政通过直接或间接持股的形式，有力支持了保险、证券、投资性金融机构、综合金融集团、资产管理公司等重要金融机构的健康发展。此外，作为对国民经济薄弱领域的支持，财政在合作性金融（农村信用合作社、农村商业银行、农村合作银行）、新型农村金融（小额贷款组织、村镇银行、农民资金互助合作社）发展等方面都有相应的税收优惠和奖补政策。

财政支持政府投资基金发展。作为财政与金融业合作共赢的一种市场化创新投融资方式，政府投资基金从中央到地方发展迅速。2015年11月财政部出台的《政府投资基金暂行管理办法》指明了政府投资基金主要投向支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务四大领域。以中央为例，2016年3月，中国政企合作投资基金股份有限公司正式成立，注册资本为1800亿元，财政部持有8.33%的股份，并同其他机构共同成立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，以支持政府投资基金发展。

财政不能缺位金融监管的理论依据

从政府与市场关系的角度看，金融监管是一种难以完全通过市场自律来实现的准公共品，为了避免各种搭便车行为，金融监管需要政府干预，而政府干预则需要财政来负担干预成本。首先，金融监管的外部性极强。金融涉及广大金融消费者和投资者的切身利益，外部性很强。经典的银行业危机是储户信心不足带来的挤兑危机，可以拖垮一家银行乃至整个国家金融体系。其次，金融业的信息不对称性严重。信息不对称带来了各种委托——代理问题、内部人——外部人问题，尤其在一些衍生金融产品设计中，复杂的利益链条层层嵌套导致风险难以监控。再者，金融行业具有自然垄断性。金融业存在着资源稀缺性、规模经济效益、产品为单一金融产品等属性，这些属性都是自然垄断行业的特点，决定了金融业需要政府的监管干预。政府干预带来的人员成本、设备成本、财力等各项成本都由财政来负担，因此财政需要了解并掌握金融业的信息，一方面出于财政资金实用效率考虑，另一方面是共同防范和化解系统性金融风险所必须。

大金融监管信息基础设施提供离不开财政部门。2008年国际金融危机对各国决策者的一个警示就是要实施宏观审慎的大金融监管。宏观审慎监管是在原来的金融业微观审慎监管基础之上进行，它需要搭建一个更加综合的金融信息平台，来囊括相关机构、产品、市场的各类信息。产品信息中除了一般的金融产品外，和财政相关的国债、地方政府债券是重要的金融产品。还有一些准政府债券，如近年来国开行、农发行参与较多的专项建设基金债券，中央财政按照债券利率的90%贴息。影响金融市场流动性的还有国库存款及其他财政性存款。大量新成立的政府性金融机构，如政府投资公司、政府投资基金、政府融资平台等，这些机构的运作信息如果监管部门无法及时掌握就难以做到穿透式监管。

行为监管离不开财政部门。宏观审慎监管除了要严格原有的功能性监管，即同样产品实行统一监管标准外，还要重点进行行为监管，这恰恰是最困难的。行为监管要渗透到日常的工作中，不仅要了解机构的行为文化特点，还要了解各种行为之间的联系机制。财政影响金融机构行为的渠道包括：预算管理制度、会计制度、税收（尤其是增值税、印花税）制度、金融企业股权管理制度、资产管理制度、债务（内外债）管理制度、国库现金管理制度、政府债券发行制度、社会保障基金投资管理制度、PPP资产证券化制度、政府性金融机构管理制度、对各类金融机构的财税政策等。这些无不深刻影响着金融机构行为、金融产品定价及产品结构、金融市场发展等诸多方面，可以说财政和金融交叉面非常广泛，如果财政部门不能深度参与金融监管制度设计，就难以真正达到行为监管目标。

财政金融协调配合方能真正实现金融监管的统筹协调目标。我国现有的财政体制对地方政府金融行为影响很大，地方政府出于政绩考虑往往在短期内进行大量的融资，服务于当地投资建设和经济发展。以地方融资平台为例，许多地方融资平台公司通过信托、基金子公司、券商资管计划等金融机构来进行明股实债的投资，助推了政府债务增长。平台公司偿还这些债务则需要不断从地方政府、开发区等处获得现金流和收入，问题是这些收入是否可持续？政府融资行为的失序会带来财政风险金融化，无形中加大系统性金融风险。更不用说有的地方利用其他不规范融资所贷的高息资金，这会带来债务风险。因此，政府的金融活动必须要充分考虑财政可持续性问题，这需要财政和金融部门的密切协调配合才能完成。

国际金融监管经验

金融监管是一个世界性难题，许多发达国家在金融危机后都成立相应的监管机构或是修改监管制度，将功能监管延伸到行为监管，以期提高监管质量，但是政府金融监管的理念和相关改革往往滞后于金融市场创新速度，金融监管仍然没有获得让监管者满意的效果。多数国家央行在金融实际监管中发挥了主导性作用，但在一个大金融监管体系下财政部门仍然有无可替代的作用。

美国。2008年国际金融危机后，美国颁布了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，突出中央银行系统性风险管理的主体地位，明确系统性风险的处置安排，并加强金融消费者保护。为此，美国专门设立金融稳定监督委员会（FSOC），识别和防范系统性风险，在美联储内部设立相对独立的消费者金融保护局（CFPB），统一行使原分散在7家金融监管机构的消费者权益保护职责。金融稳定监督委员会由10名有投票权成员和5名无投票权成员构成，财政部长任主席。财政部门的职责是通过内部新设的金融研究办公室和各成员机构获得任何银行控股公司或非银行金融机构的数据和信息，识别系统重要性机构、工具和市场，全面监测源于金融体系内外的、威胁金融稳定的风险，提出应对措施。

英国。2008年国际金融危机后，英国率先对其金融监管体制进行了大力改革，以系统性风险防范和化解为主线，突出中央银行在金融监管中的核心地位，将微观审慎监管职责收归央行，实现宏观审慎与微观审慎的协调统一。但是为了更好地发挥财政和金融的协同作用，2015年7月，英国发布《英格兰银行议案：技术咨询稿》，进一步明确英格兰银行在制定或更新金融机构处置策略时，要将关键信息提供给财政部，以便政府及时评估可能对公共资金造成的风险。

德国。2002年4月，德国颁布了《金融监管一体化法案》，授权成立全金融市场统一的监管机构即联邦金融监管局（BaFin），是具有法人资格的独立的联邦金融监管机构，但是仍然需要对财政部（内阁成员）负责。为保证独立性，其资金来源主要由被监管金融机构的监管费、对某些市场参与者的许可证费及提供其他服务的收费组成，联邦政府不为其提供预算资金。2013年，德国通过《金融稳定法》，将宏观审慎管理职责授予单独成立的金融稳定委员会（FSC）。金融稳定委员会的代表来自财政部、德央行、金融监管局三个投票成员和联邦金融市场稳定局（FMSA）非投票成员，工作机制与欧洲系统性风险委员会类似。

加拿大。加拿大的金融体系被普遍认为是世界上最有弹性和监管良好的金融体系之一。财政部门对与金融部门有关的所有事项负有广泛责任。财政部有权负责联邦金融部门的立法，包括联邦金融部门监督机构的立法。财政部负责金融稳定，得到联邦机构的支持，这些机构有明确的授权，有助于金融稳定。财政部有权对政府支持的抵押贷款设置最低承保或承担风险的标准，以控制政府支持的保险、住房金融部门的风险，并支持金融和宏观经济稳定。高级咨询委员会（SAC）由财政部副部长和相关联邦机构的代表成员组成，支持财政部门对各种金融风险制定相关解决办法。

我国金融监管改革建议

“十三五”规划明确提出“加强宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”，正式将金融监管改革提上日程。2017年7月，国务院成立金融稳定委员会将承担这一重要使命。借鉴国际经验和结合我国国情，金融稳定委员会主要承担金融监管的决策职能。

首先，金融稳定委员会组成应该包括财政、“一行三会”、外管局等宏观审慎管理机构人士。其中，央行可以发挥最终贷款人角色，财政则扮演最后的救助者角色。我国许多金融风险问题的背后往往都有政府行为的影子，理解政府行为必须要充分考虑财政问题，而且金融与财政在很多领域上都有交集，做好科学的监管制度设计可以实现监管优势互补。从这个意义上讲，我国的宏观审慎有别于国外的宏观审慎，是一个更为广义上的宏观审慎，除了做好传统的宏观审慎监管外，还要尽量在财政和金融之间建立起强大的风险防火墙机制来阻遏风险的扩散传播，避免金融风险财政化、财政风险金融化以及财政金融风险交叉扩大带来的公共危机。为何多数发达国家财政部门都有很重要的角色，原因在于最后的金融救助除了央行外，往往离不开政府财政支持，如果财政及早介入则有助于进行前瞻性的风险处置。

其次，可以设立一个金融监管专家咨询委员会。这里面可以囊括部分政府监管者、政府内部专家和市场人士，适当时候可以引入国外专家。专家咨询委员会除了向金融稳定委员会报告外，还承担部分与被监管者沟通的职能。咨询专家应该涵盖风险管理、金融科技（区块链、大数据、云计算等）、行为金融、财政税收、量化模型分析、保险精算、投融资、财务等诸多领域，专家参与决策咨询，在必要的时候可以成立专项调查小组开展独立调查分析。专家咨询委员会对金融监管改革做出详细的成本——收益分析，对金融监管给监管者、被监管者带来的成本——收益做出分析判断，分析金融风险形势变化，同时定期发布《金融风险监测与评估报告》 《区域或行业金融风险地图》等，及时汇报给决策者和政府部门参考。

不管是微观层面还是中观和宏观层面风险管理，都离不开真实、及时、全面、持续的信息，尤其是各类行为数据信息，数据缺失使得监管者难以及时识别风险并进行有效处置，因此有必要整合现有的公共数据信息平台资源，在必要的时候授权专业人士进行研究利用，以便更好地减少系统性杠杆、期限错配或风险扩散现象，最终达到防范系统性金融风险的目标。在这些基础性设施建设中，新技术的力量不容小觑，以区块链为核心的数字货币技术给金融监管带来的挑战也不小，如何能善加利用这些新科技来改进监管科技是一个重要课题。

责任编辑 韩璐