时间:2020-02-11 作者:马雪娇 (作者单位:中证金融研究院)
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摘要:
经济步入新常态以来,“三去一降一补”成为加快推进供给侧结构性改革,稳定经济发展的关键。近年来,我国电解铝行业产能过剩矛盾日益尖锐,布局不合理和区域发展不平衡现象突出。特别是在当前电解铝行业用电价不断走高的情况下,产能过剩问题导致电解铝产品价格下跌严重。同时,中西部地区新建、扩建电解铝项目纷纷上马,更加恶化了电解铝行业产能过剩矛盾。
电解铝行业产能过剩的原因分析
(一)电解铝市场结构失衡,导致低水平结构性产能过剩。第一,过度投资和竞争导致行业集中度偏低,资源配置偏离最优状态。当前,地方政府倾向于将税高利多的电解铝行业作为提升地方经济的重点招商对象。由此,全国各地出现了大量小型铝生产厂,但受到地方保护主义的影响,电解铝市场被人为地割据划分,无法形成大规模的电解铝企业。在缺乏国家统一规划的背景下,企业间相互争夺资源和竞相压低产品价格,逐渐形成了大量闲置产能。第二,电解铝下游产业有效需求不足,导致行业整体供需市场失衡。当前,建筑、交通、电力、机械构成了电解铝产品需求的四大领域,达到总需求量的68%。但是,随着我国经济增速放缓,上述行业需求出现了不同程度的萎缩,无法消化电解铝行业不断...
经济步入新常态以来,“三去一降一补”成为加快推进供给侧结构性改革,稳定经济发展的关键。近年来,我国电解铝行业产能过剩矛盾日益尖锐,布局不合理和区域发展不平衡现象突出。特别是在当前电解铝行业用电价不断走高的情况下,产能过剩问题导致电解铝产品价格下跌严重。同时,中西部地区新建、扩建电解铝项目纷纷上马,更加恶化了电解铝行业产能过剩矛盾。
电解铝行业产能过剩的原因分析
(一)电解铝市场结构失衡,导致低水平结构性产能过剩。第一,过度投资和竞争导致行业集中度偏低,资源配置偏离最优状态。当前,地方政府倾向于将税高利多的电解铝行业作为提升地方经济的重点招商对象。由此,全国各地出现了大量小型铝生产厂,但受到地方保护主义的影响,电解铝市场被人为地割据划分,无法形成大规模的电解铝企业。在缺乏国家统一规划的背景下,企业间相互争夺资源和竞相压低产品价格,逐渐形成了大量闲置产能。第二,电解铝下游产业有效需求不足,导致行业整体供需市场失衡。当前,建筑、交通、电力、机械构成了电解铝产品需求的四大领域,达到总需求量的68%。但是,随着我国经济增速放缓,上述行业需求出现了不同程度的萎缩,无法消化电解铝行业不断释放的产能。第三,电解铝行业市场退出机制不健全,隐性费用高。由于大部分中小企业无力支付关停电解铝厂所需的高额环境治理费用和人员遣散费用,加之即使企业停产,也存在较高的设备养护成本,导致小规模、高耗能的落后产能难以较为顺利地退出市场,造成低水平结构性产能过剩问题普遍存在。
(二)国际经济复苏缓慢,我国经济增长方式转变滞后,电解铝行业外需市场低迷。第一,地方政府依靠粗放式增长模式依然存在,产业升级速度缓慢。当前,我国电解铝行业企业大多走的是低技术、高耗能、高排放的老路,却往往可以通过较低的资金投入获得高额利润。加之,地方政府粗放式地以投资促进GDP增长,进而产生了地方政府引导投资的“潮涌现象”。当低附加值产品的生产能力大于社会消费能力时,引发低端产品规模庞大、高端产品无力供给的产能过剩。另外,由于电解铝行业的粗放式生产带动了大量就业,企业减产或关停都直接影响到人员的可支配收入,甚至影响到社会的稳定。第二,产能过剩是市场经济的常态,既有企业发展规划的原因,又有经济运行周期的因素。目前,受国际金融危机影响,国际经济复苏整体趋缓,在经济内生性变化带来的周期性调整压力下,各国贸易保护主义又开始流行于国际市场上,直接反映在国际市场对原铝及其相关产品的需求明显减少,这在一定程度上影响了我国电解铝出口外销业务的正常开展。
(三)各项体制改革进程缓慢,导致化解电解铝行业产能过剩矛盾手段趋于单一。第一,地方政府支持企业发展方式趋于单一。政府作为资源调配的重要要素,在电解铝利润高速增长期,不断给予企业能源优惠,更加刺激了行业规模的无序扩张;在行业下滑期,电价补贴方式缺乏长远规划,促使电解铝利润有所回升,部分停建、缓建项目重新开工。同时,微观主体的消费行为收效不佳,以投资挤占消费空间的方式导致电解铝行业规模不断扩大,但产能利用率却没有明显提升。第二,财税体制亟需完善。我国资源税、环境税改革较为滞后,影响了高耗能、高污染排放行业的产能过剩化解进程。过低的环境税、资源税无法对电解铝企业形成市场价格机制的约束,同时低税率水平并不能反映出铝土矿的稀缺性,导致市场信号失真,需求与供给脱节,资源配置严重偏离帕累托最优状态。加之,全面实施营改增前,以营业税为主的税制结构使地方政府更加热衷于投资,使得低水平重复建设现象大量存在,电解铝产能迅速膨胀。
化解电解铝行业产能过剩的财税政策
电解铝产能过剩初期可以通过政府行政手段强制关停相关项目,但是,从长远来看,财税政策的运用可以更好地协调短期调控与行业长期增长问题。
(一)发挥财政调控杠杆效应,优化电解铝市场结构,有效控制产能。第一,将财政补贴与金融手段相结合,提高电解铝行业集中度,引导企业合理布局,逐步化解企业在兼并重组过程中面临的债务问题。严格落实企业亏损补贴、财政贴息政策,有效减少企业在整合过程中的经济损失,带动较大规模企业资金运转和专业化协作。建议构建地区财税共享机制,降低电解铝企业西迁导致原有地区的税收缺失。同时,利用资产证券化等金融手段处理企业兼并重组所涉及的债务问题,将具有可预期收入的资产作为基础,有针对性地设计资产支持证券,并通过资本市场的广阔平台实现资金供给与需求的对接。第二,积极发挥财政手段的杠杆效应,引导社会资金理性流向电解铝下游行业,在坚持控制增量与优化存量相结合的前提下,扩大电解铝市场有效需求。通过财政投资的杠杆调控作用,将预算外资金和其他社会资金有机整合,支持企业淘汰低水平技术,以高附加值产品满足下游产业需求,并对采用再生铝等环保型产品的下游企业给予相应税收减免。第三,制定严格的市场准入和退出机制,科学界定企业进入规模和最低成本要求。由工信部、财政部、发改委等部门牵头,设立化解电解铝行业产能过剩专项基金,降低企业退出成本,逐步清除落后产能。一方面,要防止企业凭借政府招商引资而随意降低行业进入门槛;另一方面,应打破区域市场分割,降低地方保护对市场运行的干预程度,为化解电解铝行业低水平结构性产能过剩创造有利环境。
(二)优化财政支持方式,推动地方经济发展模式转型,鼓励电解铝企业“走出去”。首先,转变区域经济增长模式有利于化解电解铝行业产能过剩矛盾,促进当地产业结构升级。通过实施激励和约束并重的财税政策,推进粗放型增长方式向集约型增长方式转变。一方面,由财税部门根据地区具体情况,制定差异化的财政税收政策来鼓励或限制电解铝行业发展规模,减少企业生产对能源的依赖;加大政府采购对具有自主知识产权产品的支持力度,引导电解铝生产企业由高投入、高耗能向智能型产业转变。另一方面,建立研发税收抵免基金,鼓励电解铝企业进行技术革新、科技人员培训,并通过市场化的运作模式推动电解铝行业升级,淘汰落后产能,化解产能过剩隐患。其次,通过减免税收、财政参股等手段支持电解铝企业向海外转移。针对后金融危机时期电解铝产品出口萎缩、而东南亚国家对铝材的需求逐渐加大的情况,适时将电解铝过剩产能转移向海外市场,不但有助于缓解国内产能过剩的压力,而且有助于增强国内电解铝企业对产品价格变化的预测能力和更为直接地参与国际市场竞争。对电解铝企业境外子公司实行相应的税收抵免制度。国外子公司或分公司所承担的税款可在母公司或总公司在本国纳税额中抵免,从而避免国内外双重征税;建立境外亏损处理办法,降低企业海外经营风险。同时,财政资金通过直接投资企业、参股海外转移基金等方式,推动缺乏海外投资能力却资产优良的电解铝企业“走出去”。
(三)深入推进财税体制改革,以税收政策引导电解铝行业健康发展。第一,在合理利用铝土矿资源和考量环境承载力的基础上,加快资源税费改革步伐,逐步实现电解铝行业发展与生态环境相匹配。以矿产资源和电力、煤炭、水力等能源有偿使用为重点,采用累进税率,限制破坏性资源开采,鼓励节约利用资源;调整现行涉及资源、能源的相关税费政策,逐步增加电解铝企业对资源的使用成本,加快电解铝行业向低能耗、低污染的方向转型,降低落后产能对行业发展的制约。第二,以征收环境税的形式,建立生态补偿机制,并利用生态补偿和排污权交易等手段,根据电解铝企业所在地区的生态系统服务价值、保护成本、发展机会成本等因素,综合市场与行政手段,并在允许排放量的前提下,区域内污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量指标,以达到将环境产权纳入电解铝企业生产经营范围的目的,促进外部成本内部化。通过对电解铝单位产能主要污染物排放的检测,因地制宜制定企业排污税费征收标准,加大对其低端产品相关税费的征收力度,调动企业生产环保型铝产品的积极性。第三,完善分税制改革,进一步明确中央与地方政府的事权和财政支出责任,建立有效沟通渠道;确保中央政府对电解铝行业限产、关停、财税措施的落实,防止政策时滞性带来产能过剩化解不利局面的出现。
责任编辑 韩璐
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