政府采购中供应商的质疑投诉既是一种权利救济途径，也是一种采购监督的方式。政府采购质疑投诉制度设计应该基于这个性质定位，充分考虑如何既能保证供应商在政府采购中的合法权利，又要保证国家和公共利益不受损害。我国现有的政府采购质疑投诉制度在性质定位、概念内涵与外延界定、程序细化、责任明确等方面都还存在不足，尚可以进一步完善。

政府采购质疑投诉制度的性质定位

理论界和实践部门对于政府采购中质疑投诉的内涵争议不大，都是指在政府采购过程中供应商对某些采购行为或与采购相关的行为不满意或不清楚等，向采购人或采购代理机构以及政府采购监督管理部门提出质疑投诉，并希望得到答复或公正处理的行为。但是，2004年财政部颁布的规章仅仅规范了投诉的具体问题，并没有涉及质疑的相关内容。而正在征求意见中的《政府采购质疑答复和投诉处理办法（征求意见稿）》则试图弥补这一空缺，如该征求意见稿第2条规定：“本办法所称政府采购供应商质疑答复，是指政府采购供应商（以下简称供应商）对政府采购活动中的采购文件、采购过程或中标、成交结果向采购人、采购代理机构提出质疑，采购人、采购代理机构答复质疑的行为；投诉处理是指供应商对政府采购活动中的采购文件、采购过程或中标、成交结果向财政部门提起投诉，财政部门受理投诉、作出处理决定的行为。”

但对于质疑投诉外延的认识还有待统一。这主要表现为提出问题的对象、方式、时间等方面。如向采购人、采购代理机构和监督管理部门以外部门提出是否属于质疑投诉行为，在规定时间或合理时间之外提出是否属于质疑投诉行为，通过口头或其他人代传的方式是否属于质疑投诉行为等等……这些都涉及到质疑投诉制度的设计问题，包括制度设计的理念、设计技术，制度执行等。质疑投诉制度设计的基础就是对政府采购质疑投诉的性质定位。笔者认为：质疑投诉制度实质上是一个内部的监督程序，同时也是一个权利保障途径。首先应该保护供应商的合法权利。即至少应该保障供应商的公平竞争权、知情权和监督权。其次应该保护国家利益或称公共利益。当然最为重要的国家利益或公共利益就是财政资金的支出要能够符合“物有所值”原则；同时，还要兼顾满足作为国家或公共利益代表人之一采购人的合法合理需求。不可否认，这两个目标在具体实施过程中可能会发生冲突或抵触。如能同时兼顾当然最好；如果不能兼顾，应在优先照顾国家利益的情况下，对合法利益受到损害的供应商给予适当补偿。这个性质定位应该是质疑投诉的基本价值理念，也应该成为完善政府采购质疑投诉制度的出发点。

政府采购质疑投诉存在的问题分析

第一，缺失对政府采购质疑投诉性质的清楚定位。我国现行的《政府采购法》 《政府采购法实施条例》并没有对质疑投诉性质作出具体规定，而只是在各自第六章规定了程序性问题。而财政部颁布的《政府采购投诉处理办法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的政府采购行为，保护参加政府采购活动供应商的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，建立规范高效的政府采购投诉处理机制。”该内容虽然包含了保证供应商的合法权利和国家及公共利益，但是却并没有凸显其首要位置。因此，笔者认为，《质疑答复和投诉处理办法（征求意见稿）》的性质定位是合适的，即“为了保护参加政府采购活动供应商的合法权益，规范政府采购供应商质疑答复与投诉处理行为”。但也应该看到，该定位并未明确提及供应商与国家和公共利益两者发生冲突时的价值排序。

第二，缺少质疑答复的有关操作办法。现有的质疑答复内容只在《政府采购法》 《政府采购法实施条例》第六章中作出了规定，仅有的规定并不全面，也不具体，在具体实践中仍存在不少问题。

第三，缺失质疑投诉外延的界定。如前所述，质疑投诉制度设计应该具有监督功能，以减少各种违法和不正当的采购行为。在对某市的2015年、2016年接到的政府采购投诉和举报的案例进行分析时发现，涉及串标、围标、提供虚假材料谋取中标的案例，占比为24%；涉及政府采购评价标准存在违规现象、中标人所投产品与招标文件技术要求偏离以及评分标准有失公平的案例，占比为26%。不难看出，政府采购中违法的情况还是相当严重。而这些违法事例中，通过投诉的和通过举报的两种途径所占比例基本持平。应该说，这些通过举报和信访途径查处的案件说明质疑投诉制度并没有能够完全发挥其应有监督作用，重新界定质疑投诉的外延应早日提上日程。

第四，有关质疑投诉的前置程序值得商榷。我国《政府采购法实施条例》第55条规定：“供应商质疑、投诉应当有明确的请求和必要的证明材料。供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围。”不难看出，我国的质疑是投诉的前置程序，而投诉则又成为提起行政复议和行政诉讼的前置程序。这就意味着，失去了质疑的机会，也就失去了投诉的机会，进而连提起复议和诉讼的机会也失去了。显然，这种制度设计不利于有效保护供应商的合法权利，通过质疑投诉进行内部监督的效果也会大打折扣。

完善我国质疑投诉制度设计的思考

结合对某市投诉案件的定量分析，尤其案例暴露出来的“供应商质疑、投诉程序不完善、不科学”的问题，笔者认为，质疑投诉在受理阶段应该关注如下问题：即政府采购质疑投诉人资格、质疑投诉受案范围、质疑投诉与信访关系、质疑投诉处理期限起算点、联合体投标人质疑投诉和质疑投诉人错列被投诉人等问题；在案件审理阶段应该关注如下问题：即质疑投诉案件审核原则、质疑投诉案件审理范围、举证责任配置、多样化审理原则、评审专家复审和审核、评审文件合法合理性的审查、公正问题的认定、不正当竞争内涵确定以及如何理解“公开”“公平”与“公正”原则内涵等；在案件决定阶段则应该把握好证据的标准、是否需要证据质证、证据采信以及如何运用“三公”原则处理案件等问题。因此，建议从以下方面进一步完善我国现行的质疑投诉制度。

第一，清晰界定质疑投诉制度的性质和目的。质疑投诉作为政府采购的内部监督行为，同时也是供应商权利救济的途径之一。所以，应从供应商能够快速与便捷提起质疑投诉的角度出发，进一步完善质疑投诉的制度设计。具体说来，应该强化采购人、采购代理机构及时准确的答复责任，加强财政监督部门快速准确处理投诉的能力和责任。这既要强化采购人、采购代理机构和财政监督部门的相关责任制度，同时也要提升政府采购全程电子化的硬件配置和相关的制度完善。

第二，理清质疑投诉的外延和边界。具体说来，要进一步界定质疑、询问、举报、信访等监督形式的要素内容以及相互关系；同时还要细化在不同阶段、不同环节这些监督形式的运行形式、运行边界以及相关责任等内容。

第三，完善质疑答复的相关规定。在明确质疑答复程序的性质定位基础上，更加细化质疑答复的程序性内容。具体说来，可以考虑改变现有的质疑是投诉的必经程序或前置程序问题，即“不经质疑答复程序，可以直接向财政部门提出投诉”；可以考虑规定“质疑询问可以直接通过信件、电子邮件、电话、微信等多种形式提出”；可以考虑规定“答复必须以规范格式做出，并在合适时间送达”等具体内容。

第四，完善投诉处理的具体问题。针对投诉的受理范围不统一，投诉处理与信访、举报等救济渠道的区别不明显、监督管理的管辖权不明确、上下级财政部门之间、财政部门与其他部门之间对于拼盘资金、工程项目、进口机电产品项目的监督管理都存在争议等问题要做出详细规定；针对投诉处理的审理原则不一致，即财政部门是只关注具体行政行为的合法性，还是要对政府采购项目的合法性进行全面审查的关键问题作出明确规定；针对举证规则不明确以及是否需要质证等具体情况，应该明确财政部门在投诉处理中适用的证据规则和审理的具体要求。

第五，将质疑投诉与互联网技术有效融合。供应商的质疑投诉制度设计应该充分考虑当下互联网技术的快速发展，借助“互联网+”来实现质疑投诉的便利化，同时更要通过“互联网+”技术提升质疑投诉对于政府采购监督的效能。

（作者为中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师）

责任编辑 张敏