《预算法》明确规定，要将预算绩效管理贯穿预算管理整个过程。近年来，江西全过程预算绩效管理工作取得成效明显，政府预算的效率与公平性得到极大提高，但仍然存在诸多问题亟待解决。因此，开展依法推进全过程预算绩效管理路径研究，总结预算绩效管理的经验教训，具有显著的现实意义。

江西预算绩效管理的成效

（一）抓好顶层设计，构建预算绩效管理优质队伍。为了做好预算绩效管理工作，2008年经省政府同意，江西省财政厅单独设立了绩效评估中心，2013年更名为绩效管理局，专门从事预算绩效管理工作。截止到2016年底，全省11个设区市和70多个县市区均成立了预算绩效管理专职机构，省直部门配备专门人员从事预算绩效管理工作，通过公开招投标建立了预算绩效管理中介机构库。

（二）科学周密安排，落实预算绩效管理改革规划。省委、省政府高度重视预算绩效管理，预算绩效管理改革规划得到全面落实。截至2016年，省直部门预算绩效目标管理实现了部门和项目两个全覆盖，200万元以上的二级项目必须通过审核方能列入部门预算；绩效监控通过金财工程、资金管理系统、账户运行系统予以运行，各部门均选择项目进行重点监控；省级绩效评价资金总量近400亿元，省财政不仅对项目支出而且对部门整体支出、财政政策、制度等进行了重点绩效评价，省本级所有预算单位均开展了项目绩效评价，绩效评价资金总量占本部门项目支出的比例达到60%以上；评价结果直接与资金分配挂钩，结果应用不断得到加强。如2017年度部门预算，省本级有909个二级项目共360.5亿元资金通过目标审核，核减项目86个，核减预算资金23.8亿元；又如建制镇补助项目，通过绩效评价，改变过去平均分配资金做法，好的项目予以支持，差的项目减少补助。江西从2014年开始将预算绩效管理考核纳入政府绩效考核范畴，考核结果直接与干部提拔、绩效奖励挂钩，极大推动了江西预算绩效管理工作，从被动接受绩效管理，转变到自觉加强绩效管理。

（三）实现双方联动，省人大与省财政厅共同推进。新预算法出台后，江西省人大认真贯彻落实，高度重视财政资金绩效管理工作。2015年初，经省人大财经委研究并报省人大常委会决定，将听取和审议财政支出绩效情况报告并开展工作评议首次列入年度监督工作计划,开始把财政资金绩效情况纳入人大监督范围。2015年4月，江西省人大在与省财政厅、省教育厅充分沟通的情况下，在了解2014年度教育专项资金安排和使用及2015年教育专项资金安排总体情况的基础上，重点对农村义务教育学校标准化建设工程和“2011协同创新中心”建设两个重点项目资金开展绩效评价，以点带面，着重查找教育专项资金安排和使用上存在的主要困难和问题，并提出相关对策建议，不断提高专项资金使用效益。今年又选择了40个部门项目绩效目标随同部门预算一同批复，并按规定程序向社会公开试点。

（四）借助高校力量，聘请专家开展绩效评价工作。近年来，江西省财政厅与江西财经大学等密切合作，聘请高校专家参与预算项目与财政政策绩效评价工作。与一般中介组织参与的绩效评价相比，高校专家特别关注预算绩效管理工作的理论基础与国际经验，更能从理论的高度分析预算绩效管理问题的根源，有助于政府理解与执行中央预算绩效管理改革政策，并实现预算绩效管理的地方自主创新。

绩效管理中存在的问题

（一）绩效目标合理量化审核困难。江西省本级要求200万以上的二级项目都要编报预算绩效目标，通过审核后方可编入部门预算。但由于项目性质不同、目标不同，专家难以在短时期内就项目绩效目标可行性、与资金安排匹配性作出准确判断。如省图书馆外包馆区清洁服务，虽然知道预算资金安排数，外包公司负责清洁的面积数与频率，但是评审专家并不清楚单位面积清洁的合理工作量与价格。因此，专家对此类的预算项目难于进行实质性审查。

（二）绩效管理与预算管理“两张皮”问题。按照规定，项目必须编报绩效目标并通过审核后方可列入部门预算，但在实际工作中往往不尽人意。通过目标审核减少的资金和项目或根本没有通过审核的项目，往往通过各种途径得以安排。有的专项资金没有编报绩效目标，但也通过其他路径得以安排。还有一些项目虽然通过绩效评价有结果，但也往往由于种种原因应用落实不到位。

（三）预算过程监控存在盲点。预算过程监控的初衷是防止预算资金被违规性的挪用，甚至被违法性贪污。但是在实践中，由于项目资金池的作用，特别是财政资金只是项目资金的一部分的时候，很难监控预算资金是否得到合理使用。如在评价省战略性新兴产业投资引导资金的时候，有一家绿色食品企业申报的项目是食品加工厂房，但是其资金的投向设施却具有办公楼的性质，企业负责人说是综合利用大楼，即有办公又有产品加工车间，评价专家无法认定违规。再如，在评价“财园信贷通”资金必须用于购置流动性资产时，银行都说很难实质监控到，有的企业通过虚假合同，改变贷款资金用途，即使资金使用的第一轮用于购买流动资产，第二轮进入企业资金池后如何运作成为了企业的经营自主权，预算资金的监控过程就产生了盲点，无法有效监控。

（四）绩效评价工作易被忽视。预算绩效评价活动是一项重要的财政管理工作，得到了财政部门的充分重视，并拨付了大量资金与人力。但是预算执行单位对绩效评价工作的认识并不一致。有的认为绩效评价活动是来找麻烦的，对评价专家的工作不是积极主动配合，而是消极应对，甚至不予理会，特别是外聘专家没有有效手段制约被评价单位，甚至连基本的评价材料都难于取得。被评价的预算单位对预算评价结果不予重视，影响绩效评价专家客观独立地进行预算项目的评价活动，也妨碍提高预算项目的效率和改进预算编制的准确性。

（五）评价结果应用缺乏强制性。预算绩效评价的目的就是提高预算支出的效率。因此，评价结果报告得到应用是开展绩效评价的最终目的。项目绩效评价一般是预算执行完成后对其效果的评价。如果是一次性项目，即使发现效率不高，由于没有问责机制，其效果也就不明显；如果是延续项目，因评价主要通过指标体系来进行，因此不像审计、财政监督检查，有是非标准，也不像工程预决算，有定额标准，往往会出现一定扯皮，加之预算安排、人大审议均有时间性，因此往往也会影响结果应用。即使评价结果没有争议，实践中影响预算编制的因素众多，要做出大的预算调整也比较困难。特别是实行增量预算基础的预算编制制度，即使有项目绩效评价结果不理想，单个项目可以删减，但是部门预算总体规模很难受到影响。

推进全过程预算绩效管理的路径选择

（一）厘清政府边界，建立结果导向的预算管理模式。当前政府力推全过程预算绩效管理，其指导理论应确定为新绩效预算管理理论。一是较旧绩效预算管理理论来说，预算的绩效目标应主推产出指标和效果指标。产出指标应由相关专家在项目可行性分析中给出意见，属于技术可行性分析的内容。同时从预算管理的角度出发，财政资金的投入还要考虑会产生什么样的经济社会效果，而不单是技术上的单位成本与性价比等。二是有关过程监督部分，预算管理的重点应放在目标实现的可行性上。即重点是设定目标达成率与执行过程的经济性、有效性与效益性，给预算执行主体足够的灵活运用预算的空间，防止预算绩效目标无法顺利实现。三是在绩效评价过程中，把绩效评价重心放在产出指标和效果指标的达成程度上。

（二）加大信息公开，促进预算绩效评价结果的应用。预算绩效评价的目的是提高预算支出的效率，而这又完全依赖绩效评价结果的应用。如果评价结果不能应用于预算管理实践，则失去了进行评价的价值与意义。当前绩效评价工作得不到重视，评价结果反馈不及时及应用不充分，既与问责不力有关，也与预算执行部门影响有关，核心的根源还是信息不够公开、社会参与管理不足。如果社会能有效参与预算管理的全过程，则责任问题与利益问题都可迎刃而解。社会不能有效参与预算管理全过程的直接表现就是预算全过程的公开度不足。要引入人大机构参与绩效管理，通过人大开展财政资金绩效监督工作，可以促进人大对政府财政支出的监督重点由规范使用向提高绩效转型。

（三）构建信息系统，实现绩效管理全过程透明可控。没有信息系统的技术支撑难以高效率高质量做好全过程预算绩效管理工作。一是通过预算绩效目标管理信息系统，实现与编制部门预算“无缝对接”。二是通过绩效运行监控信息系统，实时掌握绩效目标进展、资金支出进度、项目实施情况及绩效目标偏离程度和原因、绩效目标如何调整等情况。三是通过绩效评信息系统对数据进行统计汇总，比对项目历年数据值，分析项目各项指标值，设置评价指标，从而科学完整准确完成绩效评价工作，建立项目个性指标库及评价资料的归档。四是通过结果应用信息系统，完整反映评价项目存在的问题和整改情况，并以此将项目评价结果网上公开，接受社会监督。

（四）构建绩效管理新体系，实现绩效管理立体推进。绩效管理是个系统工程，单靠某一部门、某一单位难于推进，要形成政府领导、人大监督，财政、审计、部门三驾马车，齐抓共管新体系。政府在绩效管理过程中，要起主导作用，要加强领导；人大要充分发挥监督作用，引导社会参与；财政要发挥组织、协调、部署、重点绩效评价职能，审计要发挥审计功能，审计预算部门推动绩效管理情况，预算部门要切实承担起绩效管理主体责任，全面推进本部门、本系统绩效管理工作。

（五）拟定绩效问责细则，实现绩效管理全面铺开。绩效管理要从根本上得到重视，得到推进，最重要还是依法推进。要制定更为详细、易操作的绩效问责细则，真正实现“花钱必问效、无效必问责”绩效管理新局面。

责任编辑 李烝