时间:2021-01-05 作者:安志刚 (作者单位:甘肃省财政厅)
[大]
[中]
[小]
摘要:
随着预算管理制度的改进,甘肃省级原预算管理系统一些程序设计方面的欠缺,已支撑不了现代预算业务需求。从编制2016年省级预算起,甘肃财政抓住信息系统“统”和“通”两个关键,探索改版升级预算管理系统以推进数字财政建设。
新预算管理系统构建的主要设想
我国财政改革秉承公共财政的理念,目标是建立现代财政制度。现代财政制度的基础是现代预算制度,新预算法要求:在财政功能上,要处理好政府与市场的关系,财政的作用不“越位”、不“缺位”;在预算管理上,要力争做到预算完整、公开透明、科学有序、执行有效、纪律严明。
同时,我国政府预算实行部门预算制度和方法,部门是各级党委和政府决策和执行的主渠道,是部门预算编制执行的主体,部门预算是政府预算的细化。部门预算按自下而上的程序编制,也使得“财”和“政”落实到具体部门和单位,分解到具体项目。部门预算还应当建立决策、执行和监督制衡机制。
通过上述从宏观到微观的分析,以及对改进预算制度事项进行具体化、项目化、清单化的梳理,基本映射出新系统构建的框架。总体来说,新系统要围绕“财”和“政”搭建一个全面规范、公开透明的关系网络,支撑起全口径预算、多部门协...
随着预算管理制度的改进,甘肃省级原预算管理系统一些程序设计方面的欠缺,已支撑不了现代预算业务需求。从编制2016年省级预算起,甘肃财政抓住信息系统“统”和“通”两个关键,探索改版升级预算管理系统以推进数字财政建设。
新预算管理系统构建的主要设想
我国财政改革秉承公共财政的理念,目标是建立现代财政制度。现代财政制度的基础是现代预算制度,新预算法要求:在财政功能上,要处理好政府与市场的关系,财政的作用不“越位”、不“缺位”;在预算管理上,要力争做到预算完整、公开透明、科学有序、执行有效、纪律严明。
同时,我国政府预算实行部门预算制度和方法,部门是各级党委和政府决策和执行的主渠道,是部门预算编制执行的主体,部门预算是政府预算的细化。部门预算按自下而上的程序编制,也使得“财”和“政”落实到具体部门和单位,分解到具体项目。部门预算还应当建立决策、执行和监督制衡机制。
通过上述从宏观到微观的分析,以及对改进预算制度事项进行具体化、项目化、清单化的梳理,基本映射出新系统构建的框架。总体来说,新系统要围绕“财”和“政”搭建一个全面规范、公开透明的关系网络,支撑起全口径预算、多部门协作、多级次交换数据、时间跨度延伸(中期规划与年度预算衔接)等现代预算业务需求,且每个网链涉及的业务处理、流程管理、内部监控符合数据可靠、过程可溯、风险可控的管理要求。
从省本级看,若要满足部门预算业务需求,新系统需支撑起3×2层级改革框架(图1)。第一层为基本管理框架:先连通财政与部门之间的预算方法业务链,包括数据采集、数据重组、数据运用等,再把管理制度、规则嵌入不同节点,形成预算数据加工基础平台(信息、归类、输出)。第二层为事业远景框架:要挖掘新系统能给财政、部门以及公司带来多少附加价值。比如引入绩效预算理念,强调预算、执行、决算数据建立起关联黏性。
若将大数据、云计算等先进工具应用于新系统,依托网络弱关系力量,从层级结构发展到网络结构,并形成一个“更大”的“整合”平台,将可能支撑起现代财政制度建设。“更大”是在满足财政、部门不同角色的人员按规定程序加工数据的基础上,再建立起“横向组合”的交流(共享)平台,满足不同人员的多样化需求,而这些需求或许与新系统数据处理无关,应当是对数据的提升分析,也可能是工作体会、文件共享传递等;“整合”是平衡基础平台和横向组合平台协调发展,达到互补互动效应。
综上所述,新系统构建是根据财政事业发展远景酝酿设计的,是将现代预算业务需求与数据处理的技术功能连接起来,进而形成新的整体性的认识,不是简单相加,是综合性的创新,改版升级后应具有新的整体性机理和功能。
新预算管理系统建设的路径选择
新系统的构建基础是预算业务规范,如政府收支科目代码、部门预算支出内容区分等等。既然部门预算是政府预算的细化,新系统应选择从构建新型部门预算业务规范切入。
部门预算支出从内容上划分为基本支出(人员经费、公用经费)和项目支出(基本建设、其他资本性支出等)。针对部门预算不同的支出内容,预算编制当区别对待,在遵循“二上二下”程序的前提下,应设定相对灵活的流程,不能一概而论。
基本支出应按照定编人员、工资福利标准、存量资产、部门职责管理幅度等测算编制。基本支出预算原则上采取控制性管理,关注重点为政策是否执行到位、是否突破额度控制、是否需扩围提标等,系统通常以部门基础信息库、政策数据库和有关公式规范等组件实现测算管理(图2)。
项目支出应按照编制部门确定的部门职责和政府每年制定的政策,坚持职责与经费相匹配、权限与责任相匹配的原则排序编制。项目支出预算是部门预算管理的核心,原则上通过项目绩效目标完成情况加以控制,系统通常以项目库建设实现滚动管理(图3)。
当然,预算草案必须按程序报请同级人代会审查批准,按规定公开(图4)。
传统预算编制一般不关注每一个部门的收支平衡,预算平衡基本上由财政在总预算盘子里掌控,显然存在管理粗放的问题。就当前财政预算来说,存在一定形式的专款专用资金,如一般公共预算中的专项收入、部分转移支付资金,以及政府性基金,这要求总预算平衡先是各部门预算的收支平衡。加之新预算法执行后,政府由预算管理主体变为管理对象,收入预算从约束性转向预期性,预算应建立跨年度平衡机制等等。也就是说新系统要将政府(部门)理财行为一一记录反映,还得构建预算总账,否则,财政运行风险管控将没有抓手。
构建预算管理总账,是将预算草案、预算执行指标、国库集中支付结果数据有机衔接起来。进一步看,预算草案既要按政府收支科目编制,也要按财政核算的12个收入和12个支出科目反映,这样政府理财行为“期初”情况才能一目了然,当然这里的支出数为预算数,预算执行可以看作是对账销号。还有预算执行中上级新下达的转移支付资金,以及经批准的预算调整、调剂资金,应从源头上一个口子流入(记账),避免从中游、下游接入数据,或游离于系统之外。
新系统满足上述预算业务需求,就得在编制预算的同时,自动生成一本预算总账,这涉及到规范使用会计科目和借贷记账方法。进一步看,在预算编制过程中,除给数据(钱)佩戴政府收支科目代码、政府部门预算支出内容标识外,应附加确定财政总预算会计科目代码,明确借贷方向,若没有底层记账符号、规则支撑,账务处理将无从谈起。
新预算管理系统改进成效和借鉴
2016年省级预算编制前,甘肃开始酝酿构建新系统,并在预算编制实践中边摸索边修改,再通过2017年省级预算编制积累完善,总体上看,新系统改版升级取得了阶段性的成效,开局良好。
首先,在预算业务需求与技术支撑的磨合(引导与被引导、服务与被服务)中,提高了财政业务人员预算管理素养,相当于给每位参与者上了一次预算管理“解剖课”,加快了现代预算制度在甘肃落地生根。
其次,新系统强大的数据采集功能提升了编制预算的测算分析能力。部门基本支出预算核定基本上依据系统内设函数公式计算完成。部门项目支出预算分类分级的管理思路得到较好贯彻,为实行财政专项资金清单制度趟出了路,将有利于项目支出预算安排与政府公共服务清单一一衔接。
第三,新系统强化了预算编制的归口管理、授权控制和流程控制,也将财政监督嵌入预算管理流程和节点,建立了预算编制分权制衡机制。同时,构建了有效的预算信息共享机制,确保各方掌握充分的预算信息,有利于促进预算信息从结果向管理全过程公开推进,调动部门和财政双方的积极性。
第四,新系统输出信息功能强大,定制的报表可直接满足部门预算申报阶段、部门预算草案编制阶段、部门预算批复阶段、部门预算公开阶段数据展示需求,也可按政府预算口径输出预算草案报表、预算收支平衡账等等,有利于规范政府账本。
第五,新系统具备生长潜力,能与其他业务系统(编制部门的实名信息、财政供养人员的数据)进行数据交换、对接,减轻了业务工作量,统一了财政相关数据口径。如省级预算分项目、分县区编制的转移支付资金,市县财政可以查看并同步纳入本级预算。若全部运行新系统编制预算,全省汇总预算的准确性将会提高,平台建设初步效应将凸显。
责任编辑 韩璐
相关推荐