高校（本文所指的高校主要是指中央部属高校）属于财政补助事业单位，中央财政预算是高校办学经费的主要资金来源。滚动预算是一种动态平衡的预算管理方法，研究编制三年滚动预算，对未来三年收支情况进行分析和预测，增强预算编制的前瞻性，有助于发挥预算对高校教育事业发展的战略指导作用，推动高校内涵式、可持续发展。目前高校在实行滚动预算管理过程中还处于起步阶段，面临一些问题和挑战，需要不断探索改进，以发挥滚动预算对于中长期教育事业发展的经费保障作用。

编制滚动预算对高校的意义

有利于发挥预算的战略指导作用。当前，大多数高校会根据国家相关的中长期发展规划制定相应的发展战略。高校中长期战略目标的实现离不开经费的保障和支持。而传统的年度预算是以一个会计年度为周期进行编制的，仅考虑一个年度的经费收支，预算周期与事业发展周期上的不完全匹配导致预算安排缺乏连续性和前瞻性，建设周期长的项目缺乏合理的预算支持，不能为高校中长期事业发展提供更加有效的保障。滚动预算是动态预算管理体系，目前高校实行滚动预算的重点在于对项目库的管理。在一个会计年度结束后，学校根据战略目标和发展规划，对已入项目库中的项目进行修订，同时补充一个年度项目预算进入项目库，始终保持项目库中有连续三年的项目。滚动更新的项目库有利于学校不断优化支出结构，优先保障重大项目，促进高校管理层从中长期角度确定发展战略，避免短视行为。同时，通过连续编制预算，发现预算在后期执行中的偏差，及时对预算目标进行调整和修订，保证各项指标在后期执行中逐渐回归到符合高校中长期发展目标的轨道上来，有利于实现高校战略发展规划和预算管理的统一，充分发挥预算管理对高校教育事业发展的战略指导作用。

有利于提高高校资源配置效率。高等学校的预算支出分为基本支出和项目支出。基本支出主要用于高校日常运行。随着物价上涨、人力成本提高等因素，高校用于基本运行的经费开支逐年上升，而高校的预算拨款机制是生均拨款，即用于基本支出的预算收入与招生人数紧密相关，在招生规模变化不大的情况下，拨款趋于稳定，造成了高校经费日趋紧张的局面。在滚动预算编制方式下，按照总量控制的原则严格控制基本支出预算规模，只有涉及基本支出的重大调整，例如人员、编制或机构变化需要调整，基本支出的预算才能调整。在这种管理方式下，高校在可预见的中长期范围内，基本支出预算规模都受到严格控制，有助于倒逼高校通过提高资金使用效率、拓宽其他收入渠道来解决运行成本上升的问题。同时，项目支出的规模要按比例进行控制。财政部教科文司在《关于编制中央本级教育支出2017—2019年支出规划和2017年预算有关事项的通知》中明确指出，“上报财政部的项目库中每所高校各年规模原则上分别不得超过对应年度项目支出规划的150%。”对项目支出规模进行控制，使得高校可以预见到未来项目经费额度，有利于按照轻重缓急、更加科学合理的安排重点项目。

有利于推动项目评审和绩效评价。滚动预算重点是对项目的管理，要求各预算编制部门按照“先评审后入库”、“随评审随入库”和“项目库滚动管理”的原则，对本单位申报的项目进行预算评审，从立项依据、可行性分析、项目实施条件、预期目标、实施进度等方面进行评审论证，评审通过后按照轻重缓急纳入项目库进行储备。在滚动预算管理方式下，高校根据中长期事业规划，结合上期预算指标完成情况，调整和编制下期滚动项目预算，项目经过充分论证和评审后，纳入中长期项目库，实行滚动管理。《中央部门预算绩效目标管理办法明确要求“绩效目标是部门预算安排的重要依据，未按要求设定绩效目标的项目支出，不得纳入项目库管理，也不得申请部门预算资金。”“在项目纳入中央部门项目库之前必须编制项目支出绩效目标，并按要求随同中央部门项目库提交财政部。”办法还要求部门编制的绩效目标能够进行定性描述和定量指标测量，绩效目标能够反映项目实施的效果。在滚动预算管理方式下，强调滚动预算项目库的建设，加强对入库项目的评审，并且重视项目实施的绩效评价，有助于高校开展财政项目评审和项目绩效评价工作，提高项目申报的科学性和合理性，提高财政资金使用效率。

高校编制滚动预算存在的问题

三年滚动周期与五年规划周期之间的衔接问题。高校制定中长期发展规划和预算编制要依据国家教育事业发展五年规划及高校年度计划。滚动预算是以三年为周期向前滚动编制的，而教育事业发展五年规划以五年为固定周期，两者周期实现方式不同，必然会出现年份滚动预算周期与五年规划周期不衔接的问题。以2015年编制2016—2018年中长期规划为例，滚动预算的编制起点恰好与教育发展“十三五”规划周期的起点吻合，但是到了2018年需要编制2019—2021年中期规划滚动预算的时候，教育发展“十四五”规划尚未出台，导致高校编制2021年预算缺少国家宏观政策支持。

现行滚动预算编报时间紧迫，项目申报和绩效评价体制尚不健全。以编制2016—2018年预算为例，财政部在2015年6月底开展布置编报2016年度部门预算和2016—2018年支出规划工作，要求2015年7月中旬完成上报工作。考虑到2016年是三年滚动预算编制的第一年，各方面的配套改革工作都存在时间紧迫、任务繁重的问题，预算编制工作开展的较为仓促，多数部门来不及开展项目评审和绩效评价工作。但是2017年部门预算和2018—2019年支出规划仍然是6月底开展，7—8月份即要求完成。加之高校大多在7月份放暑假，为完成编制任务而编制预算成为大多数高校的选择。教育事业发展规划研究及开展项目评审等重要工作则因为时间紧迫而不能充分开展，客观上造成了项目申报“拍脑袋”，项目申报的科学性、合理性不足。此外，绩效目标应该是标准化和个性化的结合，目前的滚动预算编制虽然重视绩效评价，但是缺乏具有高校特色的绩效目标指标体系，项目绩效目标指标体系的设置过于标准化，缺乏行业特色。

对滚动预算编制的参与程度较低，预算编制不够准确。高校滚动预算强调预算的编制要与中长期教育事业发展相结合，而现实情况下，高校决策层对预算编制工作不够重视，认为预算编制只是财务部门的工作，导致在滚动预算的编制过程中只有财务部门参与编制，业务部门参与程度较低，而财务人员很难对中长期事业发展做出准确的判断，从而导致预算编制的准确性、科学性不足。再加上受传统年度预算编制方式的影响，很多高校只重视下年度预算资金对事业发展的影响，认为后两年中长期规划是可以调整的，即使存在较大的偏差，也不会产生不良后果，所以普遍存在中期规划预算数据不准确的情况。因此，这样编制的滚动预算最终本质上还是年度预算，并不能发挥滚动预算对中长期事业发展的促进作用。

高校滚动预算管理的政策及建议

加强顶层政策设计。使三年滚动预算周期与国家教育发展五年规划周期相匹配。可以通过两种方式解决：一种是使国家教育发展规划周期变成三年滚动延伸，保证国家教育发展规划从宏观政策上指导各高校滚动预算的编制；一种是国家教育发展规划保持现行五年为周期的制定模式，但将每一个国家教育发展规划的开展制定工作提前两至三年，以保障三年滚动预算始终不会失去国家教育发展规划的政策指导。无论采取哪种方式，还是要从顶层设计上及早谋划，制定相关政策。

建立相应的滚动预算管理机制。滚动预算管理是一项综合管理工作，与传统预算管理有很大的差别。高校首先要从观念上变革，改变当前重近轻远的观念，尽早谋划，未雨绸缪。要建立滚动预算管理办法，包括制定学校中长期规划发展制度、滚动项目库管理办法、项目评审和绩效考评制度等，从制度建设上建立长效发展机制，使滚动预算管理有章可循，有据可依。应建立学校滚动预算管理小组，负责滚动预算编制的协调和项目库的管理工作。滚动预算管理小组组长可由分管校领导担任，各校属部门负责人担任预算管理小组成员，抽调各相关部门的专业人员组成滚动预算编制小组，学校财务部门作为预算管理的牵头单位，具体负责学校滚动预算的编制工作。

完善项目评审和绩效评价机制。首先要加强项目库建设。每年预算编制时间是6—7月份开始，但为了保证项目申报科学合理，建议高校从年初开始筹划项目预算申报工作，保证基层项目申报单位能够根据事业发展情况，用更充足的时间进行项目论证和可行性分析。经过详细论证的项目按照不同类别，进入备选项目库。学校可组织校内专家或者聘请专业的第三方评审机构对备选库的项目进行评审，保证经过评审的项目不仅有明确的目标和实施计划，而且项目预算科学合理，符合学校中长期发展规划要求。学校预算管理小组对评审过的项目按照轻重缓急进行排序，进入滚动的中期规划项目库，以备随时实施。同时，应根据高校自身实际，设立科学合理、可具操作性、易于实施的绩效目标体系，绩效目标体系要符合高校中长期发展规划。绩效目标包括定性指标和定量指标。定性指标包括学校发展策略、高校管理层的基本素质、社会满意程度等。定量指标包括数量指标、成本指标、时效指标、质量指标等。同时，要对绩效目标的完成情况建立跟踪监督机制，及时发现项目执行情况与绩效目标出现的偏离，督促项目执行单位及时纠正。项目完成后，组织进行绩效评价工作，对照绩效目标进行检查，找出目标与结果之间的差距，努力查找资金使用和管理中的薄弱环节并加以整改，进一步增强支出责任，提高资金使用效率。

提高财务人员的预算管理水平。滚动预算涉及到学校中长期发展规划，高校应让财务人员参与到学校相关发展规划的制定和决策过程中，提高财务人员的前瞻性和预算编制水平，为项目预算科学合理的申报提供专业财务保障，提高教育经费使用效益。

责任编辑 刘永恒