时间:2021-01-05 作者:范博超 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
为深入研究地方政府债务风险,笔者从汤普森·路透资讯终端搜索代表世界经济发展水平的G20国家地方政府债务数据,得到72家省级政府的债券公开发行记录,排序后发现加拿大各省政府的债券发行额度、笔数及余额之和位列G20国家之首,其却从未受到债务危机的困扰,从中分析整理出一些值得吸收与借鉴的经验和方法。
较为完善的财税法律制度
加拿大属联邦制国家,其政权由联邦、省(或领地,下同)、地方政府三级构成,相应地实行三级公共财政体制。由各省政府组建联邦政府,省与联邦的关系由1867年《宪法法案》确立。依据宪法制定的普通法和司法判例构成了其财税法律体系。这些法律明确了省政府应当承担与其财政权利相对应的财政责任与义务,及违法行使财政权利或无法承担财政义务时所需承担的后果。主要操作如下:
一是各级议会针对本级政府融资与债务管理出台金融管理法案,并以实施细则予以细化和解释说明,使整个举债过程有据可循、依法合规。省政府债券由所在省证券委员会监管,适用于当地证券法案,证券委员会对本省议会负责。各省证券委员会组成全国协调机构—加拿大证券监管委员会。此外加拿大投资行业监管组织为全国非营利自治组织,负责协助各省证券...
为深入研究地方政府债务风险,笔者从汤普森·路透资讯终端搜索代表世界经济发展水平的G20国家地方政府债务数据,得到72家省级政府的债券公开发行记录,排序后发现加拿大各省政府的债券发行额度、笔数及余额之和位列G20国家之首,其却从未受到债务危机的困扰,从中分析整理出一些值得吸收与借鉴的经验和方法。
较为完善的财税法律制度
加拿大属联邦制国家,其政权由联邦、省(或领地,下同)、地方政府三级构成,相应地实行三级公共财政体制。由各省政府组建联邦政府,省与联邦的关系由1867年《宪法法案》确立。依据宪法制定的普通法和司法判例构成了其财税法律体系。这些法律明确了省政府应当承担与其财政权利相对应的财政责任与义务,及违法行使财政权利或无法承担财政义务时所需承担的后果。主要操作如下:
一是各级议会针对本级政府融资与债务管理出台金融管理法案,并以实施细则予以细化和解释说明,使整个举债过程有据可循、依法合规。省政府债券由所在省证券委员会监管,适用于当地证券法案,证券委员会对本省议会负责。各省证券委员会组成全国协调机构—加拿大证券监管委员会。此外加拿大投资行业监管组织为全国非营利自治组织,负责协助各省证券委员会办理职业培训与资格认证。
二是根据各省金融管理法案规定,省财长每年都代表省政府对省议会做新财年陈述报告,并接受议员们的公开讨论和质询。在预算报告中,政府需向议会总结过去3—10年的债务情况,新财年资本性支出需求及未来3—10年的债务管理规划。预算通过后,省财政部就单笔债项向省财政委员会申请。委员会为省政府内阁机构,委员由省长、财长及其他相关部长组成。委员会审批单笔债项时主要对市场情况、融资方式、中介机构、规模期限、依法合规、正当用途及有利纳税人与选民等因素进行评估。
三是各级政府债务被列入预算资本性负债,用于购买工程项目等资本性资产;债务成本虽计入经常性支出,但债务融资不能用于经常性支出或弥补经常性赤字,经常性预算应尽量保持平衡;对于到期债务,除用经常性税费收入和资本性投资经营收益偿还外,还可用资本性债务收入置换,以新增替代存量债务以达到降低成本、调整期限、合并债项、转变偿债方式等目的,但不会改变规模。其逻辑是项目建成与债务到期都在未来发生,让享用项目效益的纳税人负担到期债务,达到权利与义务相统一。另外各级政府通用加拿大一般会计准则编制财务报表,债务监测指标基本一致;各级审计办对本级议会负责,保持财务报表审计的独立性。
四是省与联邦政府在举债权和偿债责任方面互相隔离。省政府既有决定借款方式、筹资来源、债务规模和资金用途的自主权,又负有债务管理、风险预警和违约处置的责任。联邦政府不是下级政府债务法律上的最后责任人,对下级政府债务的担保余额为零。
从政府间财政关系着手债务管理
加拿大省财政独立性较高,事权与支出责任较重,财税收入占比最大。省政府主要收入来源为个人与企业所得税、消费税、自然资源税和联邦转移支付,其它来源还包括社会保险认缴、商品服务销售、政府投资收益等。联邦与省政府间收支划分、转移支付和财政基本制度相对稳定;即使政府间发生财权与事权的划分博弈,通常通过谈判协商解决问题。2011—2015年,省与地方财政自给率约77.5%,省政府可根据本省财政经济状况调整税率和预算;联邦政府转移支付主要用于健康保障、社会保障和区域均等化,其中只有均等化支付资金可用于偿还债务。各级政府都有筹资权,方式为债券发行、银团贷款及基金直投等。考虑到期限、规模和价格等前提条件,以债券发行这一直接融资方式为主。省政府是其债券市场第二大发行主体,2016年10月末市场占比23.8%,仅次于金融与非金融企业。
收益债券的发行人——王冠公司
加拿大省政府债券按发行主体划分为两类,一般义务债券与收益债券。一般义务债券的发行人为省政府,以省各项财政收入作担保,债项与省政府信用评级相同,资金主要用于城乡开发建设等资本性支出。收益债券的发行人为王冠公司(Crown Corporation),以其计划或在建工程项目建成运营后的收益作担保,债项由省财政兜底,公司及债项与省政府信用评级相同,资金用于其指定的工程项目。王冠公司是由本级财政全额出资、全额担保的市政基础设施与公共服务提供商,组织形式主要有公司、委员会和局,以公司模式经营管理;其主要在发电、能源、水务、污水与垃圾处理、城市清洁、公共交通及基础设施建设等领域进行建设运营;其企业预算与本级财政预算并表,债务由本级政府统一管理。王冠公司及其债项虽享有省政府信用评级,但由于建设运营项目收益的不确定性,收益债券的市场定价通常高于同等条件下的一般义务债券,因此省政府有时代王冠公司借款以降低并表债务成本。发债主体无论是政府还是公司,操作上通常由省财政部从银行或券商招募专业经理人组成筹资或债务管理机构,负责挑选时机、市场、币种、额度、期限、价格及掉期价格等要素,并指定主承销商、簿记人、对冲行、账户结算行、律师事务所及审计师事务所等中介以达到优化债务举借与管理的目的。
债券市场、信用评级及市场定价
债券市场。2016年10月末加拿大三级政府债券余额约1.36万亿加元,债券市场占比42.8%。其债券市场成熟健全、进出自由、公平竞争、信息透明,债券经发行人注册备案后即可在市场上公开发行。在发行和流通方面,由主承销商向投资者提供报价和分销服务,没有集中的场内交易市场;在登记和托管方面,由主承销商担任登记人、托管人与结算代理人角色,没有统一的登记托管机构。场外电子交易市场近年逐渐兴起,CanDeal由其六大银行和多伦多商交所筹建并控股,是其最大的固定收益电子交易系统,也是其投资行业监管组织成员,2002年被安大略证券委员会认定为债券市场替代交易系统,2015年市场交易占比29%。
信用评级。加拿大各级政府的偿债能力评估与展望由专业信用评级机构提供。除穆迪、标普与惠誉外,其本土还有一家国际信用评级机构—道明债券评级服务公司。信用评级结果直接影响政府债券发行定价,约束政府举债行为。作为主要发达国家,其各级政府信用评级普遍较高,联邦政府获得AAA或等价的最高长期主权信用评级;临近亚太地区并拥有丰富资源的西部省份获得与联邦相同的最高评级;各省政府长期偿债能力都不低于A-或等价。
市场定价。加拿大省债的市场定价通常由宏观经济走势、政府调控政策、债券市场行情、相同评级同类机构定价结果、承销分销进展及投资者认购情况等多重因素决定。作为无风险债券,其国债收益率曲线同期价格通常等于或略低于金融市场中期利率掉期价格水平,而省债价格普遍高于该水平。
监测指标与信息公开
加拿大债券市场有信息披露制度和传统,投资者获得债券及发行人偿债能力信息十分便捷,无异于对发行人形成了市场与社会监督。其各级财政对偿付压力与违约风险的监控指标主要包括:负债率——衡量国内生产总值对政府债务的覆盖能力,发达国家警戒线45%,《马斯特里赫特条约》警戒线60%;偿债率——衡量财政收入对债务成本的保障能力,发达国家警戒线10%;债务率——衡量财政收入对到期债务的偿付能力,发达国家警戒线100%。
责任编辑 刘永恒
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