时间:2020-02-11 作者:詹树 (作者单位:中国人民大学财政金融学院)
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摘要:
近年来,随着对外开放和经济发展,中国在国际经济、金融、贸易领域的利益越来越深化,参与国际经济治理的要求越来越提高。其中,参与组建新型的国际开发性金融机构,成为中国参与国际经济金融治理的重要战略举措。从近年来的国际实践看,中国先后主导或参与组建了亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)、金砖国家新开发银行(简称“新开发银行”)等新型国际多边开发性金融机构,取得了实质性成绩。但在成绩面前,要更加客观地分析目前国际开发性金融机构投融资体制机制方面存在的缺陷,深入研究如何依托新的机构平台对体制机制加以改进,从而进一步提高机构投融资效率,扩大新兴市场国家和发展中国家的话语权和影响力,并为推动全球与区域经济可持续增长提供动力。
国际开发性金融机构投融资体制机制面临的问题
国际开发性金融机构运行机理的实质,是在各国财政资金有限的情况下,以股东国家(和机构)信用为基础,在全球范围内的债券市场上通过发行债券融资,撬动更大的杠杆、获得更多的可持续的长期资本。同时,在取得稳定和相对低成本融资基础上,利用国际上先进的项目评价和实施管理经验,使得这些资本进入中长期基础设施项目和其他具有公共正效应、地...
近年来,随着对外开放和经济发展,中国在国际经济、金融、贸易领域的利益越来越深化,参与国际经济治理的要求越来越提高。其中,参与组建新型的国际开发性金融机构,成为中国参与国际经济金融治理的重要战略举措。从近年来的国际实践看,中国先后主导或参与组建了亚洲基础设施投资银行(简称“亚投行”)、金砖国家新开发银行(简称“新开发银行”)等新型国际多边开发性金融机构,取得了实质性成绩。但在成绩面前,要更加客观地分析目前国际开发性金融机构投融资体制机制方面存在的缺陷,深入研究如何依托新的机构平台对体制机制加以改进,从而进一步提高机构投融资效率,扩大新兴市场国家和发展中国家的话语权和影响力,并为推动全球与区域经济可持续增长提供动力。
国际开发性金融机构投融资体制机制面临的问题
国际开发性金融机构运行机理的实质,是在各国财政资金有限的情况下,以股东国家(和机构)信用为基础,在全球范围内的债券市场上通过发行债券融资,撬动更大的杠杆、获得更多的可持续的长期资本。同时,在取得稳定和相对低成本融资基础上,利用国际上先进的项目评价和实施管理经验,使得这些资本进入中长期基础设施项目和其他具有公共正效应、地区外溢性的开发项目,实现其公共战略发展目标。
回顾历史和文献可以发现,影响国际开发性金融机构投融资改革的因素比较复杂,既有国际经济治理权博弈的因素,也存在本身机构战略理念和治理机制的问题,还有国际货币体系改革不到位的缺陷,必须综合看待。具体来说,需从治理结构、融资模式、业务标准等几个方面进行分析。
第一,从宏观逆周期作用来讲,当前世界经济的周期性、动荡性更为明显,迫切需要研究如何通过体制机制改革来有效发挥作为长期资本平台的国际开发性金融机构的逆周期调节作用,并以此促进全球经济可持续增长。上世纪90年代以来,在全球金融创新和金融自由化浪潮的影响下,经济金融化和虚拟化使得世界经济金融一体化格局日益明显,并呈现出金融经济周期变动特征;即宏观实体经济问题与金融体系问题发生时往往互相产生负反馈,并通过金融体系的快速传导进一步形成和放大实体经济的周期性变动。在这种情况下,以政府主管部门为调控主体的宏观经济政策和微观干预措施在逆经济周期调节中具有间接、被动和刚性的特点,而作为市场主体的开发性金融在逆经济周期的调节中具有更直接、主动和示范的特征。因此,这就需要激活国际开发性金融体系的作用和功能,在一定程度上弥补国际经济治理中存在的政府部门宏观调节不足的问题,通过加大长周期的基础设施建设投资,形成逆周期调节的合力,从而有效熨平经济周期的过度波动,促进国际经济的强劲可持续复苏。但很遗憾的是,通过考察对比却发现,自1980年以来的数次金融危机过程中,世界银行等国际开发性金融机构的贷款投放额没有体现明显的逆周期相关性(见图表1),如1998年的亚洲金融危机、2008年前后的次贷危机,反而很可能因借款国风险加大等因素放缓了放款节奏。
第二,在治理机制和结构上,当前国际经济形势和实力版图已发生巨大变化,迫切需要通过改革解决主要出资国和主要贷款国政策标准和利益激励不兼容的问题。二战后在“布雷顿森林体系”下建立的世界银行、国际货币基金组织等传统的国际金融机构,无法完全有效反映近二十年来新兴市场和发展中国家经济总量及其对全球经济贡献度占比提升的实际情况,存在治理机制与投票权改革滞后的问题。尤其是在2008年国际金融危机爆发后,在全球经济增长的构成中,发达国家、新兴与发展中国家贡献分别为19%、81%,新兴经济体对全球经济增长的贡献度大幅反超发达经济体。面对这种传统发达、新兴经济体经济增长此消彼长的全新变化,尽管此轮危机后国际金融机构投票权改革也取得了一定程度的进展,但目前看来世界银行、亚开行等机构的投票权结构仍难以合理反映国际经济形势的真实变化(见图表2)。另一方面,国际金融机构管理层的人员任命也未能完全摆脱西方发达国家“长期坐庄”的事实情况,如世界银行、亚开行的行长长期由美、日籍人员担任,与择优、公平竞争的理念仍然有一定的距离。从经济学本身的意义上来说也可能造成委托—代理机制的扭曲,即机构贷款实际需求方基于贷款国自身发展利益需求提出的资金项目需求,很可能与由主要出资国实际主导的机构治理和政策标准制定权利益诉求存在不兼容、不匹配的矛盾。
第三,从长期资本的融资模式和货币媒介角度来看,国际开发机构的融资动员资源不足和资产负债两端货币媒介错配问题也较为突出,导致金融业务交易成本和经营风险偏高而获取的金融资源却相对较为有限,这种融资和贷款定价机制亟待改革。一是目前大部分国际金融机构融资仍主要依靠在欧、美等发达国家获取国际信用评级、发行以美元等传统“硬通货”计价的中长期债券,而在中国等新兴市场国家发债的依然寥寥可数,并没有切实有效动员中国等高储蓄率新兴市场国家债券市场的充足资源,存在着事实上的金融资源浪费现象。二是从杠杆率来讲,由于欧、美主导的信用评级机构风险评价标准方法过于保守,从而导致世界银行、亚开行等国际金融机构为维护最高信用评级,其杠杆率显著低于中国国开行、德国复兴开发性银行等国家开发性金融机构(见图表3),更大幅低于绝大多数商业性金融机构,难以有效满足日益增加的中长期基础设施项目等融资需求。初步预计,到2030年,全球新兴市场和发展中国家每年基础设施和可持续发展领域的投资缺口规模可能高将达到1万亿美元,而当前世界银行、亚开行等国际开发性金融机构以美元债为主的信用融资能力远不能填补这个资金缺口。三是贷款定价货币与实际项目需求货币错配风险突出。世界银行等国际开发性金融机构贷款定价绝大多数是美元,而作为其主要客户对象的广大发展中国家,相关的贷款项目采购和成本支付货币多数是其本国货币,因而可能一定程度上存在着较严重的货币错配引致的汇率风险。
第四,从业务模式来看,目前部分国际开发性金融机构在项目评估、采购、安保等业务标准上过于追求全球统一的高标准,并附加政策条件的做法,严重影响了项目申请进度和项目执行,导致基础设施落后国家反而因项目能力不足而失去长期资本供给机会的“逆向选择”问题。目前,被质疑最多的是部分国际开发性金融机构对项目社会影响、环境影响评价以及采购政策,过于强调所谓“全球统一标准”,使得项目准备从项目概念、文本设计到实地调查、全球采购耗费大量的时间,而客观上落后地区在项目准备能力上缺乏有效人力资源支持,导致产生穷国往往为此失去项目申请机会的“逆向选择”问题。同时,这些国际开发性金融机构往往在评审项目时,附加一些带有政治倾向性的政策条件,使得项目的申请与政治改革、经济治理框架变革挂钩,一定程度上加大了项目申请和执行的难度,偏离了项目本身减贫与发展的目标,使得落后不发达国家更加难以申请和执行项目。
新型国际开发性金融机构投融资体制机制改革建议
过去30多年,中国秉承开放共赢的理念,深度参与经济全球化的融合发展。为推进新一轮高水平的对外开放和经济合作,近年来中国提出了“一带一路”、“南南合作”等战略构想,为全球经济复苏和可持续增长发挥了重要作用。其中,“一带一路”是新时期中国对外开放和经济外交的顶层设计,也是促进全球合作和共同发展的中国方案。“南南合作”旨在促进发展中国家间的经济、贸易和投资合作,致力于加强基础设施建设、能源与环境、中小企业发展、人才资源开发、健康教育等产业领域的交流合作。2015年以来,中国主导或参与组建的亚投行和新开发银行相继成立,并开始进入初期运营阶段。面对更加复杂的国际经济金融形势,今后如何通过体制机制创新,扬长避短,克服困难,走出一条“新路”,是摆在这些新型国际开发性金融机构面前的一个迫切问题。因此,有必要进一步厘清自身战略定位,推动投融资和运营管理模式的革新。具体来说有以下几个方面:
第一,机构战略要进一步聚焦,要集中投向市场失灵、具有外溢性的中长期基础设施建设及可持续发展项目,并通过机制创新有效撬动社会投资,充分发挥开发性金融对经济增长的逆周期调节作用。新型国际开发性金融机构要避免重复既有的国际金融机构“减贫与发展”战略目标,不能以“摊大饼”的思维来推动业务发展,更不能做只投入、不产出的慈善减贫项目,而是要在战略上聚焦,集中投向市场失灵和私人部门较少参与的、具有经济外溢性的基础设施和生态保护等中长期项目,充分发挥开发性金融在弥补市场失灵、提高资源配置效率和熨平经济周期性波动等方面的宏观调节作用。同时,在有一定市场经济基础的国家,要集中力量推动开发性金融、政府财政资金与社会投资的融合发展,通过“公私合营”(简称PPP)模式撬动更多的社会资本进入开发性金融项目。要通过推进PPP模式,带来公共资金使用管理体制机制的创新,鼓励民间资本投向国民经济的薄弱环节,深度参与项目的绩效管理,进一步提高长周期的公共基础设施投资效益。
第二,通过构建新的开发性金融平台,创新开发性金融领域“南南合作”模式,并有效与“一带一路”倡议对接,推动资本从储蓄率较高的新兴市场国家向其他发展中国家转移,促进全球经济治理改革和发展中经济体发展。新开发银行等新型国际开发性金融机构的成立,就是要通过构建新的“南南合作”模式,有效利用近年来中国等新兴市场国家储蓄率较高的有利条件,建立新兴市场和发展中国家能够主导的中长期资本有效供给的金融合作平台,进一步推动全球经济治理体系变革,增加新兴市场国家的话语权。同时,通过亚投行等中国主导的新型国际金融平台的建立,可以有序对接中国提出的“一带一路”倡议,并倒逼传统国际开发性金融机构推进体制机制改革,形成“鲶鱼效应”,进一步提高国际和区域开发性金融资本的有效供给,推动发展中经济体发展和全球经济增长。
第三,推进本币债券市场发展和本币融资工具使用,降低中长期融资货币错配风险。要以人民币国际化等新兴市场国家货币的国际化战略为契机,推动新型国际开发性金融机构开展本币融资,以满足项目用款的成员国的实际需要。同时,要推动新型国际开发性金融机构参与本币衍生产品市场机制建设,成为常态化交易的高信用等级市场参与力量,提高货币掉期工具的使用效率,建立风险缓释监管体系,进一步提高对中长期资本的风险识别和评级水平,为新兴市场国家本币债券市场的发展发挥“催化剂”作用。上述战略举措和新的筹资机制的探索,也将有助于新兴市场和发展中国家金融市场的发展,有助于提高经济体和金融体系的“韧性”,降低对西方发达国家的资本市场和投资者的依赖。
第四,在投资项目规程和评价体系上,要做到用款方和借款方利益的匹配,进一步解决利益和激励相容的问题。要集中改变部分国际开发性金融机构贷款审核程序过于复杂冗长、安保和采购标准过高的问题,要关注时间和资金效益,通过标准优化、流程简化、治理结构完善,提高借款方和贷款方的激励相容度,推进项目实施进度。同时,坚决摒弃个别的国际开发性金融机构在对发展中国家给予贷款时附加扩大金融市场开放、结构性改革等政策条件的做法,提高借款国的政策自主性和落实项目积极性。要修订现行项目社会与环境影响评价等政策标准,充分尊重借款国的法律法规,以结果为导向,充分倾听借款国的意见,致力于为发展中国家提供高效的服务,帮助其实现减贫与发展的目标。
第五,要塑造公开透明的机构管理机制,形成择优、专业化、多元化的投融资人才培养机制和新的发展理念。一是要按照新型国际开发性金融机构的要求,通过问责、合规和内审机制的建立,进一步建立健全公开透明的机构办事原则,凡事有监督、有内控、有问责,提高办事效率。二是在人才招聘机制上,既要市场化选人,讲究专业度,也要按照发展机构的特点,注意从公共或民间发展机构中选取有助于基础设施和可持续发展项目实施的专门复合型人才,进一步构建新的发展理念。三是要关注人才来源的多样性,有重点地招聘新兴市场国家和发展中国家的人才,通过新的机构锻炼培养适应发展中经济体发展的人才,弥补这些国家的“人才短板”,进一步提高发展中国家的项目管理能力。
责任编辑 张蕊
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