时间:2020-02-11 作者:刘骁男 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
军民融合发展作为一项国家战略,关乎国家安全和发展全局。深入实施军民融合发展战略,既能保证国防和军队现代化建设的物质支撑和持续发展,也能为经济建设提供技术资源和安全保障,是统筹经济建设与国防建设、实现“安全和发展兼顾,富国与强军统一”目标的必然选择,是实现中华民族伟大复兴中国梦、强军梦的必由之路。要从国家安全和发展战略的高度,进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系,推动军民融合深度发展。
当前我国军民融合发展现状及面临的问题
我国自改革开放以来,在国防建设和经济建设的关系上先后经历了“先军后民”“军民结合”“军民融合”等阶段。上个世纪80年代,在“以经济建设为中心”的政策主导下,军事需求骤减,大量军工企业转行生产经营民用产品。当时,我国模仿前苏联模式,借助国防工业体系拉动经济发展,但这时期的军民结合主要是将原本投入国防的资源转用于经济建设,是国防建设与经济建设浅度的机械式结合,其结果导致国防建设出现停滞,能力被严重削弱。在当代战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态市场化的发展趋势下,军民深度融合发展的客观需求越来越强烈,党和国家对军民融合的认识也更为深刻、目标更为精...
军民融合发展作为一项国家战略,关乎国家安全和发展全局。深入实施军民融合发展战略,既能保证国防和军队现代化建设的物质支撑和持续发展,也能为经济建设提供技术资源和安全保障,是统筹经济建设与国防建设、实现“安全和发展兼顾,富国与强军统一”目标的必然选择,是实现中华民族伟大复兴中国梦、强军梦的必由之路。要从国家安全和发展战略的高度,进一步把国防和军队建设融入经济社会发展体系,推动军民融合深度发展。
当前我国军民融合发展现状及面临的问题
我国自改革开放以来,在国防建设和经济建设的关系上先后经历了“先军后民”“军民结合”“军民融合”等阶段。上个世纪80年代,在“以经济建设为中心”的政策主导下,军事需求骤减,大量军工企业转行生产经营民用产品。当时,我国模仿前苏联模式,借助国防工业体系拉动经济发展,但这时期的军民结合主要是将原本投入国防的资源转用于经济建设,是国防建设与经济建设浅度的机械式结合,其结果导致国防建设出现停滞,能力被严重削弱。在当代战争形态信息化、技术形态军民通用化、经济形态市场化的发展趋势下,军民深度融合发展的客观需求越来越强烈,党和国家对军民融合的认识也更为深刻、目标更为精准、要求更为高位。一是在指导思想层面,党的十四大、十五大强调军队要服从和服务于国家经济建设大局,积极支持和参加国家经济建设。党的十六大提出坚持国防建设与经济建设协调发展的方针,在经济发展的基础上推进国防和军队现代化。党的十七大、十八大提出走“中国特色军民融合式发展路子”,十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步提出“军民融合深度发展”,指明了军民融合发展的基本方向。二是在国家战略层面,“十二五”规划中单设篇章,对推进军民融合式发展作出了战略部署,在新中国历史上第一次从国家战略层面对两大建设进行了统筹规划;在“十三五”规划中,语序进行了调整,表述为“军民深度融合发展”,由过去强调“深度发展”转变为突出“深度融合”,军民融合成为指导新时期国防建设发展转型的重要思想和影响国民经济发展的重大战略。三是在政策法律层面,从2007年到2016年相继出台了《深化国防科技工业投资体制改革若干意见》、《关于推进军工企业股份制改造的指导意见》、《国防动员法》、《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》、《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》、《关于进一步推进民用技术向军用技术转移的指导意见》、《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》等一系列政策法律,军民融合在更广范围、更高层次、更深程度上推进。
在我国军民融合由浅入深、全面推进的过程中,也暴露出一些突出问题。
一是军工企业市场主体属性偏弱,军品市场体系不完善。国防是一种纯公共产品,具有自然垄断的特性。在计划经济时期,军工企业根据国家行政指令开展生产,没有自主经营权,不享有收益权,也不承担经营风险。军工企业的生存发展毫无后顾之忧,呈现出管理僵化、产业链条单一、生产效率低下、经营成本偏高等问题。打破军品市场的垄断格局,调整和完善国防产品市场结构,确立政府和军品供应商之间纵向的买卖关系以及军品供应商之间横向的竞争关系,有效发挥市场机制作用,是军民融合的重要内容。我国已经确立了军品的商品属性,形成了军品供给和需求的国防市场主体。但就国内的军品供需而言,政府是唯一买主,是典型的买方垄断市场;同时,由于军品生产的资质门槛较高、保密性较强,存在规模经济、产品差别化和市场壁垒效应,这些因素决定了卖方寡头垄断的局面。因此,在国防市场中,只有卖方与买方的博弈以及卖方之间的有限竞争,不存在买方的竞争,这种供需形态相对应的理想军品市场结构是垄断竞争。然而,由于种种原因,国防产品供给企业仍然存在市场化改革滞后、现代企业制度不健全、企业竞争机制不完善等一系列问题,影响了生产规模效率和市场竞争效率。
二是军民资源共享程度低,融合互通激励不足。军民融合是以各种生产要素特别是技术的互通为关键的产业融合。军民技术双向转化是融合得以维持的基础。“军转民”方面,军工企业拥有大量的国防专利技术,其中不少成果可以转为民用。但是,我国的军工企业都是专门生产军品的机构,生产设备专业性强、功能单一、更新换代慢,很多设备难以直接用于民用领域,企业没有将军用技术向民用领域转移推广的动力。有的企业仍然存在重军轻民思想,没有把民品发展放在企业战略的位置,开发民品的积极性、主动性不高,对民品的研发投入不足,也不愿采用民用技术。而且,由于技术外溢的正外部性缺乏成本补偿机制,损害了军品企业向民用领域转化技术的积极性。从研发人员看,由于知识产权制度安排等问题,大部分专利都归研发单位所有,分配机制未形成有效激励,科研人员对专利研发、转化的积极性也不高。“民参军”方面,由于军工体系开放程度不够,民品生产企业参与军品生产的准入程序复杂、门槛高、周期长、信息不对称,许多民用领域的要素资源在军工产业中得不到充分利用,目前“民参军”企业总体上呈现为“小而散”的局面,参与的范围和层次较低,系统性产品偏少。军民产业分割和军民企业分离造成军工产业内部和军民产业之间各自孤立、缺乏协同,科研生产投入、技术设施装备、研究生产队伍等资源重复配置、浪费严重。
三是军民融合体制机制不健全,促进融合的政策法规不完善。体制机制方面,2017年1月,中央设立军民融合发展委员会,部分地方政府近年来也建立了军地工作协调联席会议制度。但由于经济建设和国防建设分别实行区域、部门管理和行业系统管理,地方军民融合发展的综合决策和执行机构设置不统一,缺乏对区域军民融合发展总体规划和综合协调,国防和军工企业纵向管理体制与地方经济规划的结合度低,在地方基础设施配套、市场体制融合等方面难以有效作为。政策法规方面,虽然伴随新一轮国企改革,军工企业混合所有制改革、资产证券化逐渐加速,但现阶段我国促进军民融合的政策法规体系尚待健全,部分政策法规不适应市场经济要求和形势发展的需要,已出台的部分政策法规尚待制订可操作的实施细则。军品市场开放程度不够,非公有制经济参与军品市场竞争的政策障碍仍然较多,如“民参军”取证难、军品需求信息不对称、军民产品标准不统一、国防知识产权制度封闭导致科技成果转化难等,民企准入的法律制度环境有待进一步完善。同时,军民企业在融资、税收优惠等方面的待遇不公平问题也较为突出,服务军民融合的公共服务体系也尚未建立起来。军工企业治理结构方面,由于受计划经济和国企身份的影响,行政色彩浓厚,现代企业制度不完善,公司法人治理结构不健全,经营管理体制的转变和产品技术创新略显滞后,缺乏作为市场竞争主体的内生动力和发展活力,在组织管理、工作运行、内部激励机制等方面尚需进一步深化改革。
优化资源配置促进军民深度融合发展
军民融合的实质是达到国防建设和经济建设的资源共享和效益最大化,核心在于提高资源的配置效率,以有限的资源投入在国防建设和经济社会发展中取得最大收益。当前,包括国防实力在内的综合国力提升日益成为国防建设和经济建设的共同目标,二者界限趋于模糊,资源的配置与利用朝着军民一体化发展。2016年7月,作为当前我国军民融合纲领性文件的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》印发,《意见》提出,经济建设和国防建设融合发展的主要目标是形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局,使经济建设为国防建设提供更加雄厚的物质基础,国防建设为经济建设提供更加坚强的安全保障。按照这一战略指引,要把军民融合的理念和要求贯穿经济建设和国防建设全过程,体现为二者规划上的统筹、目标上的衔接、主体上的共治、资源上的共享、机制上的协调、制度上的兼容。
一是立足资源共享、技术互转,促进军民全要素融合。资源配置作为一项系统工程,既涉及军民领域之间人才流动、平台共用、资金扶持等硬性要素,又涉及政府引导、信息互通、技术互转、市场对接等软性要素。要推动军民各自领域的人力、资源、资本、信息、产品以及技术、组织、市场、制度等各种要素深度渗透和密切交互,弥合在军民领域使用资源的分割,从而在源头上打破军民二元体系,实现资源的军民共建、共享和共用。要破除军民标准体系、知识产权和市场管制等技术或制度壁垒,以军品科研成果转化或军民通用技术产品开发、产业链延伸和协同升级为主线,引导军民科技研发资源集聚,完善以企业为主体、产学研相结合的技术创新体系和市场营销体系,提升军民协同创新能力,避免资源的重复配置。要合理引导军民需求对接,在经济建设中贯彻国防需求,在国防建设中合理兼顾民用需要,促进要素交流融合。实现全要素深度融合,不是同类生产要素简单叠加,而是不同要素进行有机地重构,纳入军民融合的国民经济生产过程,让各类要素尤其是技术要素在整合中释放更大的价值,实现“1+1>2”的加数效应,让军民融合成为新的经济增长点。
二是着力健全制度、推进混合所有制改革,促进军民多领域融合。国家在经济建设和国防建设融合发展中处于主导地位,军地、军民各领域、各部门、各层级的统筹协调,都离不开国家的规划引导、体制创新、政策扶持、法治保障。要围绕促进军民融合,加快推进军民融合立法,制定有利于开放竞争、资源共享、激励创新、衔接兼容的法律制度和体制机制,提高法律效力层级,扩大政策覆盖面,为军民融合产业的发展提供良好的法律保障和制度环境。要立足国民经济基础,扩大引入社会资本,积极稳妥推进国有军工企业混合所有制改革,进一步打破军工行业封闭状态,明确“民参军”的范围和程度,分类逐步放宽市场准入,支持非国有企业参与武器装备科研生产、维修服务和竞争性采购,培育“民参军”的重点行业和骨干企业。在纯民品和竞争性强的普通军品领域积极推动“军转民”,推进社会化协作生产,构建公平竞争的政策环境。当然,“多领域”军民融合不是“全领域”军民融合,要注重加强核心军工能力建设,切实维护国家战略安全和核心机密。
三是注重扶持引导、加力增效,促进军民高效益融合。在军民深度融合发展过程中,要充分发挥财政的职能作用,立足国防建设和经济建设的整体效益,根据军民融合发展总体规划,统筹编制军民融合财政预算,改进军品成本价格预算管理机制和政府采购机制,硬化预算约束,注重绩效管理。适时推出一系列财政金融政策,在完善体制机制和创新财政投入方式上下功夫,研究探索军工企业资本金注入方式改革,建立与规划相适应、与国有资本管理相协调、与预算体系相衔接的重大军民融合发展项目投入机制,加强和完善事前评估、事中跟踪、事后评审的全生命周期监管机制,提高财政资金使用效益。发展军民通用技术具有明显的正外部效应,需要做好引导和扶持工作,制定有利于科技成果转化的政策,增加对高新技术研发和成果转化的投入。选择军工产业基础具有比较优势的地域培育军民融合产业示范基地,推出税收优惠政策,发挥示范基地资源集聚和产业牵引的龙头作用。设立军民融合产业发展基金,聚焦重点产业和优势企业,发挥财政资金的杠杆作用。采取政府购买服务模式,探索民间资本直接或间接服务国防和军队建设的创新途径。利用PPP模式吸引社会资本参与国防科技工业的生产和发展,充分整合政府、军队和社会资本等各方资源。鼓励军工企业通过发行债券、股份制重组、上市等渠道进行融资,借助多层次资本市场,实现投资主体多元化,促进国防建设与经济社会融合发展。
责任编辑 刘慧娴
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