时间:2020-02-11 作者:王雍君 中央财经大学
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摘要:
基于对系统改进公共支出质量的考量,2017的政府预算报告明确承诺要继续调整与优化支出结构。目前我国的公共支出总量超过了经济总量的1/3,但改进公共支出质量的潜力依然很大。对于公共服务的有效交付而言,质量因素比规模因素更重要,一如资源利用能力比资源本身更重要。支出质量的改进要求对支出结构进行优化调整,后者高度依赖三项关键努力:改进预算程序、采用基线预算法以及法定责任与管理责任间的适当平衡。
改革预算程序
良治要求支出配置充分反映公民的财政偏好,这也是判断支出结构优化的最高标准。预算程序的基本功能就是将偏好转换为一组特定的公共政策,随后将其转换为具体的公共规划,再配合以公共资源,最终达成对公民的服务交付。偏好、政策、规划、资源因而形成完整的财政治理链。预算程序将这四个基本要素整合在一起,得以成为最正式、最频繁和最基本的治理程序。
但现行预算程序的机能性障碍导致整合程度很低——集中体现为政策与预算的脱节。这些障碍存在于预算程序的四个主要阶段:行政部门准备预算、立法机关审查预算、行政部门执行预算以及事后的预算评估与审计。预算准备阶段的机能性障碍尤其明显,集中反映为预算准备时间过于仓...
基于对系统改进公共支出质量的考量,2017的政府预算报告明确承诺要继续调整与优化支出结构。目前我国的公共支出总量超过了经济总量的1/3,但改进公共支出质量的潜力依然很大。对于公共服务的有效交付而言,质量因素比规模因素更重要,一如资源利用能力比资源本身更重要。支出质量的改进要求对支出结构进行优化调整,后者高度依赖三项关键努力:改进预算程序、采用基线预算法以及法定责任与管理责任间的适当平衡。
改革预算程序
良治要求支出配置充分反映公民的财政偏好,这也是判断支出结构优化的最高标准。预算程序的基本功能就是将偏好转换为一组特定的公共政策,随后将其转换为具体的公共规划,再配合以公共资源,最终达成对公民的服务交付。偏好、政策、规划、资源因而形成完整的财政治理链。预算程序将这四个基本要素整合在一起,得以成为最正式、最频繁和最基本的治理程序。
但现行预算程序的机能性障碍导致整合程度很低——集中体现为政策与预算的脱节。这些障碍存在于预算程序的四个主要阶段:行政部门准备预算、立法机关审查预算、行政部门执行预算以及事后的预算评估与审计。预算准备阶段的机能性障碍尤其明显,集中反映为预算准备时间过于仓促,一系列基础工作(比如部门间协调)薄弱,以至预算过程对短期财务问题的考量,远远压倒对政府战略重点与政策优先性的考量,从而加剧支出结构的劣化与僵化。
因此,预算程序改革的核心命题是:确保预算过程的政策驱动而非收入驱动。这是在预算过程中实现治理要素集成的前提条件。但时至今日,预算过程的收入驱动压倒政策驱动的局面仍未得到根本改变。
问题首先出现在预算准备阶段:采用自下而上的年度预算准备,要求预算单位在缺乏清晰的政策导向和硬预算约束的情况下准备预算草案,成为预算程序碎片化和过度讨价还价的根源。碎片化也体现在预算审查、执行和评估阶段。松弛和脆弱的预算审查、频繁的预算调整和不充分的预算评估与分析,使得支出结构的优化调整很难受到真正的重视。
消除碎片化要求采用自上而下的年度预算准备程序,即在预算准备的早期阶段,即由财政部门发布预算指南,为预算单位的预算准备提供全面和详细的政策指导,以及设定严格的预算限额。发达国家业已普遍采纳这种集中化的预算程序,越来越多的发展中国家也步入了这一进程。对于促成支出结构的系统性优化而言,采纳自上而下法取代陈旧过时的自下而上法,用以启动年度预算准备过程,带来的利益最为确切,应置于预算程序改革议程的优先位置。
上述努力对于促进政策与预算间的直接联结至关紧要。缺失这种联结,很难设想预算能够作为贯彻公共政策的基本工具。直接联结的重要性源于两个简明有力的原因:预算过程必须始终遵从公共政策的约束与引导,而公共政策必须在可得资源预见性(有多少钱可花)的约束条件下被制定和实施。两者的结合确保预算是可信的、可靠的和相关的;两者的脱节将使预算仅仅展现决心和理想。对于支出结构的优化调整而言,重要的不是决心和理想,而是目的与目标的可信、政策与规划的可靠和措施与目标的相关。
底线是避免预算程序被边缘化。预算程序的内在缺陷——不能有效引导稀缺资源配置充分反映战略优先性与政策重点,不能成为忽视或漠视根本性的预算程序改革的适当理由。边缘化意味着脱离预算过程的政策制定、实施、审批和监督,也意味着脱离政策约束与引导的、被异化和矮化为“分(花)钱游戏”的预算过程。在这种情况下,支出结构的战略性优化调整成为不可能达成的任务。
引入基线预算法
基数预算法依然盛行于从中央到地方的各级预算中,其显著特征和弱点在于:“被预算的”并非存量资源,而是占预算资源总量不足10%的年度增量资源。易言之,占总量90%以上的存量资源并不受制于预算决策,而是自动延续到新的预算年度中。这种渐进主义的预算方法基于“存在的就是合理的”这一错误预设,回避艰难棘手、充满利益冲突的存量调整,成为预算僵化的主要根源。
一种选择是采用零基预算法取代基数法。美国联邦政府在20世纪70年代就是如此,但由于种种原因,很快就遭遇了失败。目前仍有许多国家采用某种形式的零基预算法,但几乎没有哪个国家采用了严格意义上的零基预算法。有些国家只是有其名而无其实。在全球范围内,以零基预算法促成支出结构系统优化的案例少之又少。初步结论是:由于依赖的前提条件过于苛刻,零基预算法并不适当,也很难真正取得成果,尽管某些例外可以想象。
更好的方案是引入基线筹划法取代基数法。虽然其精髓和意义在学术与实践领域很少被理解,但这一方法在许多国家经历了多年的考验,被证明为取代基数法的最佳方案。2015年我国正式采纳中期财政规划——国际上通常称为中期支出规划,为引入基线筹划提供了良好机遇,有必要尽快采纳以取代基数法。
基线筹划的本质是将政策与预算联结起来的特定程序。只有在政策与预算直接联结的情况下,预算程序才能正常运作,即引导稀缺资源基于战略优先性和政策重点的配置。这一过程也就是支出结构的优化调整过程。与许多发展中国家一样,中国背景下的政策与预算脱节问题也很严重。从技术层面讲,根本原因正在于基线筹划的缺失。由于种种限制和弱点,概念上引人入胜的零基预算法不能从根本上解决这一问题,引入基线筹划法因而必不可少。
与基数法和零基预算法不同,基线筹划法的显著特点、也是其主要优势在于:“现行”政策与规划和“新”政策与规划的财政效应必须清晰区分开来,由此分别形成预算基线和线上预算。预算基数指假如现行政策与规划自动延续,不加调整变更时的收入、支出、赤字和债务水平;线上预算指预算中采纳新政策与规划形成的收入、支出、赤字和债务水平。如果预测的收入超过预算基线,那么,超过的部分即可被分配到新政策与规划上;如果预测的收入不足以维持基线,那么,预算准备过程的早期阶段即应考虑调减现行政策与规划,以确保其支出需求不至于逾越可得资源的约束。在预算过程中,财政部门随时掌握各支出部门的预算基数,将可得资源(收入预测)与预算基线进行比较,据以确定维持还是调整现行政策与规划,以及需要怎样的调整。这一过程,本质上就是支出结构动态优化的过程。
基线筹划将存量与增量资源一并置于预算决策之下。除了增量外,预算资源的存量(基数)部分一并受到审视,并且在可得资源不足以维持基数的情况下,要求适时作出调整,包括中止某些成本高昂而效果不佳的政策与规划;在可得资源超过预算基数的情况下,则要求精心将超过的部分(线上)配置到新的政策与规划中,这同时意味着需要精心筹划新政策与规划。预算基线本身向支出部门发出了明确的信号,即除非资源充足并且提议新增的政策和规划得到严格的审查与批准,否则,就不要指望能够增加支出。在这里,预算基线起着强化财政纪律的作用,而财政纪律正是保证支出结构优化调整的重要前提条件。在缺乏财政纪律的软预算约束环境中,很难设想能够成功实施战略性的优化调整。
管理责任与法定责任间的适当平衡
成功的支出结构优化调整不仅取决于技术方法与能力,也取决于财政责任机制:必须有人担负起真正的责任。责任机制的深层缺陷对于支出结构的负面影响之大,远远高于想象。问题集中在公共支出管理的所有四个层级上:谁对支出总量、支出配置、运营绩效和财政风险承担着怎样的责任?
支出结构优化调整与第二个层级即配置责任紧密相连。现行框架过于强势地将配置责任设定为法定责任。只要不改变或调整相关法律法规,支出结构配置的责任就只能归于法律法规本身。这意味着在真实世界中,无论是决策制定者还是管理者,都无须对支出结构的劣化或优化承担真正的管理责任。
强势法定责任与弱势管理责任的组合,在某种程度上意味着支出配置实际上是不可被问责的。决策者和管理者真正关注的并非公共支出的结构性配置是否或如何优化,也不是这些预设法定责任的法律法规对是否或在多大程度上妨碍支出结构的优化调整,尽管两者恰好才是问题所在;相反,决策者和管理者关注的仅仅是满足这些法定支出的要求。
法定支出在许多国家都很盛行。西方国家通常限定为与公民权利及福利相关的领域,但我国已经扩展到几乎所有主要的政策领域,包括教育、农业、科技、扶贫、计划生育等等。通过部门法律(法定支出)保障国家关切的重点政策领域的支出,表面看来有其合理性,但由此带来的两个主要的负面后果经常被严重漏看与低看了。得失比较,净效果很可能得不偿失。
首先,部门法律即使切合最初的环境需求,快速的环境变化会逐步弱化其适应性,其累积效应极易导致巨大的偏差。举例来说,多数地方辖区的义务教育适龄人数的年度变化就很大,这意味着强制规定义务教育支出与GDP或经常性收支挂钩,将不可避免地导致武断和浪费。此类现象远非个案,也远非仅于教育领域。
其次,无论某个特定政策领域的重要性如何,其支出需求或预算申请也必须置于公平竞争的程序与机制的约束之下。部门法律与法定支出明显地与公平竞争的理念背道而驰。有意义的支出结构优化,同样需要置于竞争性的预算程序与机制之下,如同经济资源的配置必须置于公平竞争的市场机制之下一样。盛行的部门法律与法定支出本质上属于人为建构的“财政围城”(山头主义),制造垄断而非促进公平竞争,妨碍稀缺资源资源朝向更具优先性的用途与方向流动。
解决以上两个问题的最佳途径,莫过于在法定责任与管理责任间建立适当平衡:强化管理责任、弱化法定责任。正如前述,真正可被问责的只是管理责任,法定责任本质上具有不可被问责的弱点,除非改变法律法规本身。
最根本也最合理的解决方案是分离财务法案与非财务法案。《教育法》、《农业法》等规定法定支出的法律,均属于非财务法案。非财务法案的合理边界也是底线在于,不应“越位”地规范原本应由财务法案规范的事项。财务法案就是预算法,包括基本预算法和年度预算法两个主要层次。年度预算法指立法机关(各级人大)批准的年度预算报告,这是一份具有法律效力的、权威性的法律文件。在最根本的最合理的意义上,基本的支配配置决定应由这份法律文件做出,而不是交给非财务法案去规范。
非财务法案可以为财务法案确定法定基础,但不能代替也不能抑制财务法案的基本功能——约束与引导公共资金的配置与管理。在实践中,非财务法案(部门法律和法定支出)与财务法案(预算法)的冲突由来已久,但在妨碍支出结构的战略性优化调整的意义上,以及在妨碍管理责任的意义上,很少被主流话语适当和充分地表达出来,因而也很难进入公共政策和预算改革的优先议程。对于支出结构的优化调整而言,战略性改革比战术性改革重要得多,有效性也高得多。
结语
随着“资源依赖型治理模式”逐步让位于前途更远大的“资源利用能力依赖型治理模式”,对规模庞大的公共支出进行持续的战略性优化调整,已经变得越来越重要也越来越紧迫。从这个角度理解2017年预算报告关于支出结构优化调整的承诺,最为适当。对于学界而言,至关紧要的是迈出关键的第一步:提出正确的问题,这好过一百个答案;对于改革者而言,“把首要的事情放首位”才是关键的第一步。
就本文的主题而言,首要的事情,莫过于系统改革现行预算程序以形成预算与政策间的直接联结;莫过于采用国际上相对成熟并经历了时间考验的基线筹划法,取代陈旧过时、容易导致支出结构劣化与预算僵化的基数法;莫过于消除部门法律关于法定支出(挂钩)之规定,以适当平衡管理责任与法定责任。
责任编辑 张蕊
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