高校生均拨款是一个重要的经费分配指标，对高等教育事业的发展起着重要的导向作用，影响着高校的发展和财政资金使用的绩效。

现行生均拨款制度存在的问题

生均拨款制度不够合理。现行生均拨款制度下，高校所得财政拨款的多少主要取决于计划内招生人数的多少。虽然考虑了不同层次学校和学科之间的差别，但是这种差别太小，缺乏有效分类和合理差异，无法体现不同类型、不同层次、不同专业的办学成本，使拨款数额很难与高校的实际需要相一致。

导致招生规模盲目扩大和债务增加。根据现行的生均拨款制度，高校所获拨款的多少主要取决于招生人数，从而助长高校招生规模的盲目扩张。由于相关配套拨款没有与招生规模挂钩，使高校出现教学和生活设施等资源紧张的局面，为应对这一局面，再加上某些高校领导存在借款由财政最终买单心理的影响，导致高校债务较多。

没有体现市场的作用。一是拨款以高校招生规模而非高校实际成本为主要依据，高等学校盲目扩张，既不利于政府实施宏观调控，也不利于高校自主办学。二是拨款机关全是政府机构，拨款的整个操作程序都受到政府的直接干预。在政府直接运作模式下，拨款决策缺乏高校和社会的共同参与，拨款金额往往取决于供给能力，而且预算执行也缺乏法律意义的约束，使得拨款成为政府的“单方行为”。

尚未建立起绩效激励机制。目前的生均拨款制度是一种投入导向的拨款机制，虽然政府的相关文件中强调绩效，但还没有相关的制度规定。绩效激励机制的缺失不利于调动高校的办学积极性，不利于提高办学效益，不利于提高财政资金使用效益，最终影响高等教育事业的发展。

离退休经费不应包含在生均定额拨款中。从我国目前的拨款模式看，基本支出以生均拨款定额为基础，还包括离退休等政策性经费。单位离退休经费的多少主要与学校的历史等有关，与现有学生人数没有必然的联系。因此，将离退休经费与学生人数挂钩是不合理的。

完善生均拨款制度的对策

随着我国对高校生均拨款数额的提高，建议将生均拨款分为基本拨款和绩效拨款，将80%列为基本拨款，20%列为绩效拨款。

（一）基本拨款。基本拨款以高校学生人数为基础，按目前的办法进行分配，保证高校的基本经费需要，走渐进式的改革路径以减少改革的阻力。与此同时，要对现行的办法进行完善，在准确测算各学科办学成本的基础上确定各学科的类别系数，使生均拨款与实际需要相一致。

（二）绩效拨款。为适应公共财政改革的要求，有必要从资源配置的源头抓起，对高校实行绩效拨款，将有助于不断提升高校的教学、科研质量和管理水平。

1.建立绩效评价指标。根据重要性、相关性、可比性、经济性等原则，建立绩效评价指标。由于本科院校（不含应用性本科院校）和高职院校（含应用性本科院校）的职能不同，建议对本科院校和高职院校采用不同的绩效评价指标进行评价。本科院校的绩效评价主要考虑人才培养和科学研究两方面；高职院校绩效评价主要考虑其人才培养绩效。以人才培养绩效评价为例，可设计如表1的高等学校人才培养质量绩效评价指标：

2.绩效拨款。绩效拨款的确定分以下几个步骤：

（1）计算绩效系数

以每个高校人才培养、科学研究的人均得分与全国（全省）平均得分的差距作为绩效系数，每个高校科学研究人均得分以每个高校教职工人数为分母，以每个高校科研得分为分子计算；在具体计算时，分别以中央高校、省属高校作为参照。

某高职院校（含应用性本科院校）人才培养绩效系数（A1）

某本科院校（不含应用性本科院校）绩效系数（A2）

其中，A21代表某本科院校（不含应用性本科院校）人才培养绩效系数，A21代表某个本科院校在科学研究方面的绩效系数，计算公式如下：

之所以给人才培养以较高的权重，是因为培养人才是高校的首要任务。

（2）计算各高校所得的绩效拨款

其中：

A1是某高职院校的绩效系数

B是根据规定计算得出的各高职院校标准学生数

C1是生均绩效拨款额，其计算公式如下：

其中：

A2是某本科院校的绩效系数

B2是根据规定计算得出的各本科院校标准学生数

C2是生均绩效拨款额，其计算公式如下：

与此同时，要完善相关配套措施：一是建设高校基本信息系统。收集评估所需要的教学、科研信息，为绩效评价提供坚实的基础。二是建立相对独立的评估机构。推进管办评分离，建立相对独立的评估机构，以保证评估的独立性和权威性。三是剥离离退休经费。建议将离退休经费作为专项支出予以安排。

【本文是江苏省高校哲学社会科学重大项目——江苏省省属高校生均拨款制度改革研究（2013ZDAXM009）的成果之一。】

责任编辑 李艳芝