时间:2021-01-05 作者:杨良初 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
随着我国人口老龄化问题日益突出,过去依靠家庭养老的传统养老服务机制受到巨大挑战,如何发展壮大养老服务业成为人们日益关注的重大现实问题。财政在发展养老服务业、健全养老服务体系方面负有重大责任,制定有利于养老服务业发展的财政政策,是财政部门的一项重要课题。
支持养老服务业发展的财政政策存在的问题
目前,政府对养老服务业的支持主要有财政直接投资、财政补贴、购买服务和税收优惠,又以财政补贴为主。财政补贴主要用于公办养老机构建设和运营补贴、民办养老机构运营及养老从业人员的补贴上。各地在上述财政补贴的方式、环节、额度等方面有不同的做法。而现行养老服务的税收政策存在覆盖面窄、激励性不足等突出问题,税收优惠政策零散,立法层次较低。
1.中央与地方财政养老服务责任划分不明确,造成地区养老服务投入难以落实。目前养老服务的事权在地方,支出责任也主要在地方。原因是养老服务属于地方性公共产品。但是,受“中央决策、地方执行”行政体制影响,养老服务体系建设的决策由中央制定,地方承担落实的责任,由此产生了一些问题。一是责任层层下移削弱政策执行效果。在民生领域,中央政府在推动政策落实时,为调动地方政府...
随着我国人口老龄化问题日益突出,过去依靠家庭养老的传统养老服务机制受到巨大挑战,如何发展壮大养老服务业成为人们日益关注的重大现实问题。财政在发展养老服务业、健全养老服务体系方面负有重大责任,制定有利于养老服务业发展的财政政策,是财政部门的一项重要课题。
支持养老服务业发展的财政政策存在的问题
目前,政府对养老服务业的支持主要有财政直接投资、财政补贴、购买服务和税收优惠,又以财政补贴为主。财政补贴主要用于公办养老机构建设和运营补贴、民办养老机构运营及养老从业人员的补贴上。各地在上述财政补贴的方式、环节、额度等方面有不同的做法。而现行养老服务的税收政策存在覆盖面窄、激励性不足等突出问题,税收优惠政策零散,立法层次较低。
1.中央与地方财政养老服务责任划分不明确,造成地区养老服务投入难以落实。目前养老服务的事权在地方,支出责任也主要在地方。原因是养老服务属于地方性公共产品。但是,受“中央决策、地方执行”行政体制影响,养老服务体系建设的决策由中央制定,地方承担落实的责任,由此产生了一些问题。一是责任层层下移削弱政策执行效果。在民生领域,中央政府在推动政策落实时,为调动地方政府积极性,往往提出增强地方政府责任意识的要求,将责任层层转移给下级政府,其结果是,县级政府支出压力大,政策执行结果出现“雷声大、雨点小”的尴尬情形,引发养老服务的对象对政府养老服务政策的不满。究竟哪一级政府承担哪些养老服务责任,存在较大争议。二是地区财力差异会加大地区养老服务业发展的差距。东部地区特别是东部大中城市,由于财力较雄厚,对本地区的养老服务能确保不断加大投入,而西部贫困地区对新增加的养老服务事业投入只能通过调整支出结构,挤出一定财力完成上级下达的养老服务建设任务,客观上加大了地区之间养老服务业的发展差距。三是中西部贫困地区养老服务业主要依靠中央财政加大对中西部贫困地区的专项转移支付完成,而中央财政能拿出多少资金用于支持中西部地区养老服务业发展,取决于中央财政收入状况。当前受经济新常态的影响,财政收入增速呈现下滑的态势,中央财政收入增长放缓,难以拿出较多资金支持中西部地区发展养老服务体系建设,只能通过调整支出结构或从财力增量中拿出一定份额用于对中西部贫困地区养老服务建设转移支付。而有限的财政转移支付资金往往因为门槛过高或条件不成熟难以到位,比如2013—2015年中央财政拨付30亿元用于农村幸福院建设项目,解决农村地区养老服务起步晚、基础弱的问题,因申报条件较多,一些基础较弱的贫困地区难以达标,只好选择放弃申请。
2.各级财政对养老服务业投入偏少,政策手段单一。当前财政对养老服务的投入主要是养老机构建设补贴和养老机构床位补贴以及运营补贴,投入资金量有限,占全国财政支出的比重还较低,与我国老龄化加速带来的老人数量增长不相适应。同时,财政投入的结构不合理,对养老服务供给的投入较多,对养老服务需求投入重视不够;对养老机构投入较多,对社区养老服务站、社区托老中心、居家服务投入重视不够;对城镇养老服务机构的投入较多,对农村养老服务机构的投入重视不够;对养老服务硬件投入较多,对养老服务人员培训等软件建设投入重视不够。另外,财政支持养老服务的政策手段较单一,难以形成综合调控力。目前财政支持养老服务业发展的政策手段主要是财政补贴,财政贴息、政府采购、购买服务、PPP和税收优惠等手段运用较少,未能充分激发社会资本投资养老服务业的积极性。
3.税收优惠支持养老服务业发展缺乏系统性和激励性。一是税收优惠政策在支持养老服务业发展方面还有较大的局限性,没有充分体现政策的引导作用。如对居家养老服务没有设定专门的税收优惠政策,没有与机构提供的养老服务区别对待,对社区提供的养老服务没有特殊的税收优惠,政策引导作用发挥不够,不能充分体现国家鼓励的方向和整体发展战略要求。从流转税的角度,营业税只涉及了机构提供服务免征政策,没有涉及社区和居家养老的服务项目免征政策,这是影响养老服务业税收政策完善的重要瓶颈性问题。另外,对间接提供养老服务的行业,例如对从事养老服务专业人员的培训机构,提供养老产品和设施的生产企业等,没有相应的税收优惠政策。二是缺乏系统性。从吸引资本进入环节到运营环节到最终处置环节,还没有建立系统的税收减免政策以及相应的管理机制。在投资建设环节,目前只在耕地占用方面设定了减免政策,契税仅对社会团体、事业单位免征,而且仅限于办公用房。在企业运营环节,目前还没有企业运营中的增值税优惠政策,既缺少关于养老服务行业抵扣额的优惠政策,也没有该行业关于低税率的优惠政策。三是缺乏激励性。税收优惠面窄,目前税收优惠集中在养老服务项目上,尤其集中在公办养老机构上,对民办养老机构优惠有限。对养老服务产业特别是提供老年用品、老年旅游服务的企业缺乏税收优惠,不利于养老服务产业发展。税收直接优惠多,间接优惠少,优惠力度受到限制。
加快养老服务业发展的财政政策建议
1.合理划分中央与地方养老服务的事权和支出责任,调动各级政府发展养老服务业的积极性。应本着“中央管大局、管全局协调平衡、地方管具体事务”的原则,合理划分中央与地方在养老服务体系和产业发展方面的事权与支出责任。中央政府主要负责养老服务体系和养老服务业发展规划,制定涉及全局的养老服务政策,按照部门分工的职能做好部门政策和资金安排工作,中央财政负责制定涉及养老服务的财政政策、税收优惠政策、支持中西部地区养老服务体系和养老服务产业发展的财政转移支付制度和办法,平衡地区之间养老服务发展差距。地方根据中央统一规划和统一政策,制定和执行符合地方情况的养老服务体系、养老服务产业发展规划和政策实施细则,根据中央财政统一政策制定符合地方实际的财政支出、财政补贴、财政贴息、政府采购、PPP、购买服务、税收优惠等具体实施办法,支持地方发展养老服务体系和产业。
2.加大各级财政对养老服务体系的投入,综合运用各种财政政策手段促进养老服务体系的完善与养老服务产业的发展。根据经济发展水平和财政收入增长情况确定用于养老服务体系建设和产业支持的投入规模,纳入各级政府公共预算,与彩票公益金一起,用于各级政府公办养老服务机构的改扩建等基础设施建设。改革财政补贴形式,在合理发放养老机构建设补贴和床位补贴的基础上,增加对贫困老年人和失能老人、孤寡老人、高龄老人养老补贴,形成养老供给补贴与需求补贴相结合的补贴机制,更好发挥财政补贴在支持养老机构建设和保障特殊老年人群安度晚年方面的作用。运用政府采购、购买服务、PPP模式积极引导社会资本参与养老服务体系建设和养老服务产业发展,解决政府财政投入不足的矛盾。重点加强对社区养老服务机构的支持力度,发挥社区养老机构对居家养老的托底与支撑作用。
3.发挥税收政策在支持养老服务体系建设和养老服务产业发展的独特作用。一是细化税收优惠条件,加强税收优惠政策对社会民间资本的引导作用。首先,精准定位税收优惠享受主体,建立针对养老服务机构的税收登记制度和免税认证制度,养老服务机构在民政部门登记为福利性和非营利性养老机构的同时,应向税务部门办理税务登记,并逐年进行纳税申报。其次,制定完整的养老服务行业的税收优惠政策。目前养老服务业的税收优惠政策集中在经营环节,应扩大到筹资、投资、经营各环节;增加养老服务机构在间接税中的优惠规定,如符合条件的养老服务机构购买的设备可以免征消费税,对非营利养老服务机构的税收可以增加抵扣项目,比如允许设备加速折旧,增加税前抵扣项目,对于建设周期长的项目可以增加所得税减免税规定。二是加强税收优惠对居家养老的引导作用。完善所得税优惠政策,增加纳税人实际收入。探索建立综合与分类相结合的个人所得税制,将老人供养情况作为重点因素纳入综合计征因素中;对企业或个人直接向国家认定的公益性、非营利性养老服务机构捐赠的,在缴纳企业所得税或个人所得税时应享受全额扣除的优惠。三是制定政府采购、购买服务、PPP模式涉及的养老服务的增值税、企业所得税方面的减免税政策,鼓励社会民间资本进入养老服务投资领域,加快养老服务业的发展。
4.健全养老服务机构和养老服务业的财政资金绩效评价机制,加强对养老服务领域财政资金监督。一是做好养老服务项目绩效目标管理工作。依据国家养老服务法律法规、地方养老服务发展规划、项目计划、历史数据、行业标准等设定项目绩效目标,项目支出绩效目标可以根据项目的功能和特性设定总体目标,并对总体目标进行细化分解,确定绩效目标的具体数值。财政部门或主管部门对报送的绩效目标进行审核,要求部门或单位进行修改完善。审核内容包括绩效目标完整性、相关性、适用性和可行性审核。按照“谁批复预算,谁批复目标”的原则,财政部门和主管部门在批复年初部门预算或调整预算时,一并批复绩效目标。二是做好养老服务项目绩效评价工作。一般养老服务项目绩效评价交由符合评价资质要求的第三方进行。关键是建立符合养老服务项目要求的绩效评价指标体系。项目支出绩效评价共性指标体系框架分别从项目投入、项目实施(过程)、项目产出和项目效果四个方面进行构建,设定若干项具体指标,用以反映和考核某一项目支出的产出、绩效及项目管理等情况。在规范共性指标的基础上,各地财政部门可以根据地方养老服务体系建设规划和财政管理要求设立个性指标,特别要注重反映资金节约和资金使用所得与所费的数量比较,真正体现预算绩效管理的初衷。养老服务项目绩效评价个性指标可以考虑养老服务覆盖面、养老服务财政资金节约率、受益对象满意度等。三是做好绩效评价结果应用工作。根据绩效评价结果,将绩效评价结果运用到预算编制、日常预算管理和行政问责中。通过预算绩效管理,加强对养老服务财政资金的监督,提高资金使用效益。
责任编辑 刘慧娴
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