时间:2021-01-05 作者:
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摘要:
本刊记者
“十二五”时期,是我国在实现“两个一百年”奋斗目标历史进程中极为重要的五年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到较好发挥,财政发展不断取得新成绩,财税改革不断迈出新步伐。
财政收支大账本
从一般公共预算收支情况来看,2011年全国一般公共预算收入首次突破10万亿元大关,2015年更是突破15万亿元。“十二五”时期,全国一般公共预算收入稳步上升,但增速明显放缓,年均增长12.9%,占GDP比重由2011年的21.5%提高到2015年的22.5%。同时,增幅回落态势十分明显,呈逐年下降趋势,由2011年的25.0%下降到2015年的5.8%。
“十二五”时期,国家大力推进税收制度改革,实行结构性减税,一般公共预算中的税收收入保持平稳增长,年均增长11.3%;同时,国家加快推进财政预算管理,完善政府收入体系,规范非税收入管理,非税收入比重不断提高,年均增长22.5%。非税收入结构亦发生变化:受国家加快推进资源类价格形成机制改革,着力规范和取消行政事业性收费等政...
本刊记者
“十二五”时期,是我国在实现“两个一百年”奋斗目标历史进程中极为重要的五年。面对错综复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务,财政在国家治理中的基础和重要支柱作用得到较好发挥,财政发展不断取得新成绩,财税改革不断迈出新步伐。
财政收支大账本
从一般公共预算收支情况来看,2011年全国一般公共预算收入首次突破10万亿元大关,2015年更是突破15万亿元。“十二五”时期,全国一般公共预算收入稳步上升,但增速明显放缓,年均增长12.9%,占GDP比重由2011年的21.5%提高到2015年的22.5%。同时,增幅回落态势十分明显,呈逐年下降趋势,由2011年的25.0%下降到2015年的5.8%。
“十二五”时期,国家大力推进税收制度改革,实行结构性减税,一般公共预算中的税收收入保持平稳增长,年均增长11.3%;同时,国家加快推进财政预算管理,完善政府收入体系,规范非税收入管理,非税收入比重不断提高,年均增长22.5%。非税收入结构亦发生变化:受国家加快推进资源类价格形成机制改革,着力规范和取消行政事业性收费等政策影响,行政性非税收入占比逐步降低,权益性非税收入占比逐步提高。2011—2015年,专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入占比总体呈下降趋势,而以国有资本经营收入、国有资源(资产)有偿使用收入为主的其他收入占比总体呈上升趋势。
“十二五”时期,全国一般公共预算支出累计达702966亿元,年均增长14.4%。其中,中央一般公共预算支出五年累计343943亿元,年均增长10.8%。从功能分类支出构成看,“十二五”时期,全国财政教育支出累计达到108987亿元,年均增长15.9%;全国财政科学技术支出累计达到24496亿元,年均增长12.3%;全国财政文化体育与传媒支出累计达到12469亿元,年均增长14.7%;全国财政社会保障和就业支出累计达到73156亿元,年均增长15.8%;全国财政医疗卫生与计划生育支出累计达到44048亿元,年均增长19.9%;全国财政节能环保支出累计达到17669亿元,年均增长14.5%;全国财政农林水事务支出累计达到66678亿元,年均增长16.2%。财政支出的这些变化,体现了“十二五”规划中提出的政府持续加大民生投入,加强社会建设,更加注重保障和改善民生,促进社会公平正义的指导思想。
财税改革持续发力
“十二五”期间,财政部门按照全面深化改革总目标和改进预算管理的明确要求,在深化预算管理制度和财政体制改革方面,取得了很大进展。
(一)规范完善预算管理制度
修改预算法。2014年8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议审议通过预算法修正案,自2015年1月1日起施行。新预算法的出台是现代财政制度建设具有里程碑意义的一件大事,标志着我国建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度迈出了决定性的一步,修改后的预算法确立了全口径政府预算体系,确立了预算法定、公开透明、讲求绩效等重要预算原则,对细化预算编制、加强预算审批、规范预算执行、严肃预算调整、严格预算监督等作出明确规定。为贯彻落实新预算法,国务院陆续发布了《关于深化预算管理制度改革的决定》,以及《关于加强地方政府性债务管理的意见》《关于实行中期财政规划管理的意见》《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》《关于进一步推进预算公开工作的意见》等重大改革文件和相关配套措施,基本搭建起现代预算管理制度的主体框架。
健全政府预算体系。从2011年开始,全面取消预算外资金,将所有政府性收入全部纳入预算管理。加大政府性基金预算与一般公共预算的统筹协调,从2015年1月1日起,将地方教育附加等11项政府性基金调入一般公共预算。推进国有资本经营预算与一般公共预算的统筹协调。从2012年开始,国务院向全国人大提交包括地方国有资本经营预算的全国国有资本经营预算,扩大国有资本经营预算编报范围,逐步增加对社会保障等民生方面的支出安排。2011—2015年,全国国有资本经营预算调出资金从40亿元增长到247亿元,占国资预算支出比重由5.2%上升到11.9%,五年间,全国国有资本经营预算调出资金规模达到644亿元。国有资本经营预算转移性支出的增长较快,体现了中央关于国有资本收益更多地用于保障和改善民生的要求。从2011年开始,试编社会保险基金预算。2013年开始,国务院正式向全国人大提交社会保险基金预算。“十二五”时期,社会保险基金支出结构基本稳定,其中,六成以上用于基本养老的养老金支出,三成支出用于基本医疗保险的待遇支出。
积极推进财政预算公开。按照新预算法要求,所有使用财政资金的部门和单位都要公开预算,细化公开内容,主动接受社会监督。“四本预算”全面公开并不断细化。中央本级支出预算细化公开到功能分类项级科目,基本支出进一步细化公开到经济分类款及科目。专项转移支付公开到具体项目,并公开分地区税收返还、一般性转移支付和专项转移支付预算情况。公开预决算的中央部门增加到102个,专门增加了“三公”经费财政拨款预决算表。中央财政预决算和部门预决算公开到支出功能分类最底层的项级科目,36个省(自治区、直辖市)全部公开了本地区一般公共预算和本级部门预算。
建立全过程预算绩效管理机制。积极推动将绩效观念和绩效要求贯穿于预算管理的全过程和各环节,先后出台《关于推进预算绩效管理的指导意见》《预算绩效管理工作规划(2012—2015)》《预算绩效评价共性指标体系框架》等一系列文件,扎实开展预算绩效管理工作试点。2015年,中央部门纳入绩效目标管理的项目支出金额约2140亿元。2016年,预算绩效管理进一步取得突破性进展,首次实现中央部门项目支出绩效目标管理全覆盖,并首次向全国人大常委会报送绩效评价报告,将师范生免费教育、草原生态保护补助奖励等5个项目和政策绩效评价报告,作为2015年中央决算参阅资料提交全国人大常委会。同时,积极推进绩效评价结果随同中央决算向社会公开,推动和组织69个部门向社会公开绩效工作开展情况,24个部门公开项目绩效评价报告。
盘活财政存量资金。2014年底,国务院办公厅印发了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》,提出了盘活财政存量资金的十条措施。2015年6月,针对影响财政存量资金盘活的深层次原因,国务院印发了《关于推进财政资金统筹使用方案的通知》,提出了推进财政资金统筹使用的十条措施,以进一步盘活各领域财政存量资金,统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生。
建立权责发生制政府综合财务报告制度。权责发生制政府综合财务报告制度改革可以全面反映政府总体财务状况、运行情况和财政可持续发展能力,提升政府财务管理水平。这项改革2014年正式启动,国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》,明确了政府综合财务报告制度改革的总体思路、指导思想、基本原则、主要任务、具体内容、配套措施和实施步骤等。2015年10月,财政部发布《政府会计准则—基本准则》,自2017年1月1日起施行。《基本准则》的制定出台,对于构建统一、科学、规范的政府会计标准体系和权责发生制政府综合财务报告制度具有重要的基础性作用。
加强地方政府债务管理。修改后的预算法有条件赋予省一级政府适度举借债务的权力,对举债主体、批准主体、举债方式、限额控制、举债用途、还款要求、纳入预算管理、责任追究等作出明确规范。根据预算法,国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》,进一步对地方政府债务的限额管理、预算管理、风险预警、存量债务处置等作出具体规定。财政部在会同有关部门组织各地对政府存量债务进行清理核实的基础上,将地方政府债务分类纳入预算管理,实行限额管理,发行地方政府债券置换存量债务,同时,研究制定应急处置预案,加强地方政府债务风险评估和预警管理,制止违法违规担保融资行为,切实防范债务风险。2016年,财政部又陆续发布了《地方政府一般债务预算管理办法》、《地方政府专项债务预算管理办法》、《地方政府性债务风险分类处置指南》等,进一步加强地方政府性债务管理。
(二)稳步推进税收制度改革
推进税制改革。全面推开营改增试点。2012年1月,率先在上海的交通运输业和部分现代服务业实施营改增试点,此后试点范围不断扩大。至2016年5月1日全面推开,并将不动产纳入抵扣范围,从而贯通了服务业内部和二、三产业之间的抵扣链条。截至2015年底,全国营改增试点累计减税6412亿元。调整完善消费税。2014年底和2015年1月,先后三次提高成品油消费税,推动节能减排和环境保护。2014年12月,取消对小排量摩托车、汽车轮胎、车用含铅汽油和酒精4种产品征收的消费税。2015年2月,将电池、涂料纳入消费税征收范围。2015年5月,较大幅度提高了卷烟消费税税率。2016年9月,调整化妆品消费税,适当降低消费者负担水平。改革完善资源税。在全国实施煤炭资源税从价计征改革,调整原油、天然气资源税适用税率,同时清理规范涉及煤炭、原油、天然气的收费基金。2011年,对个人所得税法作出修正,将个人所得税工薪所得减除费用标准由2000元/月提高到3500元/月,并调整税率结构,降低中低收入者税负,并研究综合与分类相结合的个人所得税改革方案。
提出落实税收法定原则实施意见。2011年将车船税暂行条例上升为法律。积极推进环境保护费改税,2016年8月全国人大常委会审议通过《环境保护税法(草案)》。开展房地产税立法与改革相关工作。2014年,提出《关于贯彻落实税收法定原则的实施意见》,明确落实税收法定原则的时间表和路线图。
(三)理顺中央与地方财政关系
建立健全县级基本财力保障机制。2010年开始,全面推进县级基本财力保障机制建设。到2012年底,基本消除县级基本财力保障缺口,全面实现了基层政府“保工资、保运转、保民生”的既定改革目标。从2013年开始,县级基本财力保障机智的政策着力点由解决财力缺口问题转向财力均衡问题。
完善转移支付制度。出台《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》,明确改革和完善中央对地方转移支付制度的总体思路和具体措施。制定中央对地方一般性转移支付资金管理办法和专项转移支付管理办法。“十二五”时期,中央对地方转移支付累计为214696亿元,年均增长12.9%。其中,一般性转移支付累计为120147亿元,年均增长16.6%,专项转移支付累计为94549亿元,年均增长8.9%。转移支付结构不断优化:一般性转移支付占比进一步提高,特别是以促进地区间基本公共服务均等化为目标,按统一公式分配给地方的均衡性转移支付占比显著提高,并从严控制、清理整合专项转移支付项目。2011—2015年,一般性转移支付比重从52.5%提高到56.8%,其中,均衡性转移支付比重从21.5%提高到36.9%,专项转移支付项目从2011年的287项逐步压缩到2015年的100项左右,专项转移支付比重从47.5%下降到43.2%。此外,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区转移支付。完善民族地区转移支付办法,健全生态功能区转移支付制度,资源枯竭城市转移支付规模逐步扩大。从2014年开始,中央对地方转移支付预算按具体项目编报,将部分专项转移支付分配结果通过财政部网站向社会公开,接受社会监督。从2015年开始,报送全国人大的转移支付预算进一步增加了分地区的中央对地方转移支付表。
研究完善财政体制。2014年,财政部提出了理顺中央与地方事权和支出责任划分的研究报告。2015年,财政部提出《关于合理划分中央与地方事权和支出责任的指导意见》,推动出台《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,并认真研究启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域财政事权和支出责任划分改革。结合“营改增”等税制改革情况,研究调整中央和地方收入划分办法,完善出口退税负担机制。从2015年1月1日起,出口退税全部由中央财政负担,地方2014年原负担的出口退税基数,定额上解中央,进一步理顺中央与地方收入划分。
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