为积极探索农业综合开发助力脱贫攻坚的有效途径，2016年6月，财政部机关党校第64期进修班7名学员组成调研组，深入湖北省恩施州开展调研。先后走访了恩施市龙凤镇扶贫综合服务中心、双堰塘村、龙马村、青堡村、杉木坝村等地,通过实地了解情况、召开座谈会等形式，广泛听取当地政府及财政部门、龙头企业、合作社和农民群众对农业综合开发和扶贫工作的意见与建议，对农业综合开发助力脱贫攻坚有了新的认识和思考。

农业综合开发推进恩施州扶贫工作开展情况

恩施土家族苗族自治州是湖北省唯一被纳入国家西部大开发范围的地区，所辖2市6县均为国家扶贫工作重点县，在全州88个乡镇、2453个行政村中，有39个是重点老区乡镇，1889个系贫困村。该州贫困面广量大、致贫原因复杂多样，特别是基础设施建设滞后、政府兜底任务繁重、产业发展组织困难。

2008年至2015年，恩施州累计投入农业综合开发财政资金13亿元，实施农业综合开发土地治理项目237个，建成茶叶等高标准优势特色产业基地82万亩，支持了226家新型农业经营主体发展，受益贫困村达290个，扶持贫困户13000多户，项目区农民新增纯收入总额2294万元。仅2015年农业综合开发就投入资金17201万元，对39个贫困村给予了重点扶持，直接帮扶贫困户865户，贫困人口2790人。在农业综合开发等各项优惠政策和资金的持续支持下，恩施州初步建立起茶叶、蔬菜、畜牧、干鲜果等一批优势特色产业。

主要做法与成效

1.建设高标准农田，夯实脱贫攻坚硬基础。恩施地区多为荒岭薄地，农田水利设施落后，农业生产方式粗放，土地收益较低。为改变这一状况，恩施州坚持以农业基础设施建设作为农业综合开发和精准扶贫的基础平台来对接推进，沟渠、路、桥、晒坝、饮水 “五位一体”，化解田间排灌不畅以及群众“出行难、下田难、饮水难”等问题，有效改善了当地农民的生产生活条件，推动了土地的集约化经营。

以前的龙凤镇杉木坝村，农民只能在岩石窠里种植玉米、洋芋和蔬菜，种植条件差，分布零散，收入甚微。2012年，该村利用农业综合开发项目资金并整合其他资金640万元整平岩石窠，建起了1000亩葛根基地和15000平方米蔬菜大棚，农民收入大幅增加。

2.打造优势特色产业，增强脱贫攻坚软实力。农业综合开发将发展产业作为带动农民增收的突破口，充分利用恩施州特色产业资源丰富，生态环境好，农副产品品质优良且富含硒元素等优势，选择有特色、有规模、有竞争优势、发展前景较好的产业，优先进行品牌培育。着力建设茶叶、畜牧、蔬菜、药材、旅游等特色产业，支持富硒产业链发展。大力发展生态文化旅游基础设施，探索农业综合开发支持旅游扶贫的新路径，使旅游收入成为贫困农户增收的“新渠道”。

3.扶持新型经营主体，培养脱贫攻坚带头人。注重培育并充分发挥农业产业化龙头企业、农业专业合作社、家庭农场、种粮大户等新型农业经营主体的示范带动作用。采取“公司+专业合作社+农户+基地”的运行模式，辐射带动农民增收效应明显。

在基础设施改善、产业优势初显的情况下，更多的龙头企业、专业合作社涌入恩施。以龙凤镇为例，2012年以来，该镇引进龙头企业25家，培育农民专业合作社121家，入社农户达7401户，带动1万余农民就近创业就业、5102户贫困户增收。

4.创新联动机制，探索脱贫攻坚新思路。建立利益联结机制，通过直接帮扶、委托帮扶和股份合作三种模式，鼓励龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型经营主体与贫困农户建立紧密利益联结机制，形成利益共同体，提高贫困农户参与产业扶贫的组织化程度。

在恩施州上下精准扶贫、精准脱贫的大潮中，各项目建设单位开拓思路，创造了“11XN”精准扶贫模式，成为农业综合开发推进扶贫工作的新亮点。即1个农发项目，扶持1个企业（或者合作社），带动X个合作社或者新型经营主体，扶持N个贫困户。如利川飞强产业的12854精准扶贫模式。“1”就是一个龙头企业通过1个名牌产品带动1个特色优势产业；“2” 就是带动武陵和益枫2个茶叶专业合作社；“8”就是参与8个行政村的扶贫 ；“5”就是精准脱贫50户、销户50户；“4”就是采取4条帮扶措施，包括农户建设高收益的有机茶园，免费提供太阳能杀虫灯、有机肥等农资，公司组织人员帮助少数缺乏劳动力的特困户采茶（采摘工资从销售鲜茶叶收购款中扣除），优先安排培训就业等措施。

面临的困难

几年来，在各方共同努力下，恩施州农业综合开发和扶贫脱贫工作取得了一些成绩，但受限于自然条件差，山区建设成本高、农村经济不发达等因素，农业发展和脱贫攻坚仍有不少亟待研究解决的问题，主要表现在以下四个方面：

1.资金投入仍然明显不足。近年来，尽管从中央到湖北省对于恩施州的扶贫工作投入力度不断加大，但是同全面脱贫的需求相比仍显不足。一是贫困地区水、电、路、网等基础设施欠账很多；二是教育、卫生、医疗等公共服务水平依旧很低；三是项目资金及投入方向分散，尚未有效形成合力；四是企业、合作社和农民自筹能力有限，难以满足脱贫发展的需求。

2.产业扶贫仍然面临不少困难。要变“输血”式扶贫为“造血”式扶贫，发展产业是关键。然而，在实际操作中产业扶贫存在不少困难，如无论是种植业还是养殖业，从投入到收益都需要较长时间，且产品市价相对不稳定，难以形成可靠的市场预期，给产业扶贫带来较大的风险。此外，市场开发程度低，自主品牌少，农产品品质虽好，但附加值却不高，农民没有真正享受到最大的收益。

3.项目设计合理性仍然有待提高。由于前期调研不够，个别项目脱离实际，存在拍脑袋决策、长官意志，项目建成后效益低下，如何提高资金使用效果，要进一步研究。

4.体制机制仍然存在不少制约因素。特别是在金融扶贫、大数据扶贫、片区开发扶贫等方面，创新力度与精准扶贫的要求、任务相比，还有很大差距。

把握六大关系，助力脱贫攻坚

农业综合开发要进一步将资金项目向贫困地区倾斜，通过“输血”与“造血”相结合，激发贫困地区的发展活力和内生动力，加快脱贫攻坚步伐，助力打赢脱贫攻坚战。今后工作中，要把握好以下六大关系：

一是个体与整体的关系。近日，国务院下发《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，要求以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会帮扶资金，形成“多个渠道引水，一个龙头放水”的扶贫投入新格局。农业综合开发实施近30年，在机构、队伍和管理等方面有着独特的优势，农业综合开发应该也有能力成为整合试点的先行军与主力军。应充分发挥农业综合开发“综合”优势，田水路林山综合治理，粮经饲统筹，农林牧渔结合，产加销、农工贸一体化经营，一二三产业联合开发。以农业综合开发项目为平台，积极整合各类涉农资金，共同投向贫困地区项目建设。

二是政府与市场的关系。在新的经济形势下，财政收支矛盾加大，应充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，更多探索利用市场化的方法，通过财政补助、贷款贴息、竞争立项等方式，吸引金融资本、社会资本投入农业综合开发工作。撬动金融资本投入高标准农田建设，完善产业化经营项目贷款贴息政策，积极探索财政担保、投资基金等新的有效途径，形成政府与市场的合力，为农业综合开发注入新的动力。

三是开发与生态的关系。恩施州既是扶贫开发重点区，又是国家重点生态功能区。面对开发与保护的双重任务，恩施州应始终坚持特色开发、绿色繁荣、可持续发展的“主旋律”，立足资源优势和生态优势，因地制宜，扬长避短，做足特色产业和绿色发展文章。农业综合开发应按照产业发展、环境优先的原则，严格生态环境保护，防止盲目发展、粗放经营。继续加强项目区农田林网建设，为建设高标准农田提供生态保障，加大小流域综合治理力度，推进特殊经济林建设，加强贫困地区农业面源污染防治，推进农业废弃物资源化利用，积极探索支持生态农业、循环农业、有机农业发展的有效形式。

四是建设与管护的关系。在建设好项目的基础上，注重加强项目工程后期管护，积极探索农发投资形成的小型水库、塘堰、泵站、林网等具有一定收益的国有固定资产运营方式，广辟管护资金来源渠道，确保农发工程长期发挥作用，杜绝出现贫困户因生产条件退化而返贫的现象。

五是扶贫与扶智的关系。扶贫既要“富口袋”，也要“富脑袋”。要坚持精准脱贫与持久脱贫并重，把提高贫困地区农民素质作为脱贫的内生发展动力，大力加强贫困地区农民培训，增强增收致富技能,提升自我发展能力。农业综合开发项目实施过程中，应加大科技推广力度，引导科研单位、科技推广部门、企业和合作社开展岗位培训和技术指导，科技培训到户，技术指导到人，让贫困户掌握一技之长。

六是数量与质量的关系。要加强项目管理，确保建设质量，真正做到“资金安全、项目安全、人员安全”。首先是提高项目规划的科学性。充分发挥农民在农业综合开发中的主人翁作用，项目的规划和建设要充分听取当地农民群众的意见，要从实际情况出发，符合当地的自然条件和农民群众的生产生活习惯，为农民群众生产生活提供便利，为农村经济发展奠定基础。其次是强化项目管理。项目实施中，始终把质量标准放在首位，严格按照国家农业综合开发的质量标准要求组织施工，从项目申报、方案制定、组织施工到检查验收，统一标准，认真把关，并严格落实责任制，坚持高起点、高标准，努力提高开发质量和水平。第三是加强绩效评价，农业综合开发要将绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价实施、评价结果运用有机结合，努力实现绩效管理全过程、全方位、全覆盖。

（调研组成员：宁戈 罗安华 庄伟 戚广涛 王鑫 刘晓莲 方震海；执笔：王鑫）

责任编辑 雷艳