时间:2020-02-11 作者:本刊记者|★韩璐★
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摘要:
甘肃省贫困人口多、贫困程度深、致贫因素多、脱贫难度大,全省有58个县(市、区)分属六盘山区、秦巴山区、藏区3个集中连片特困地区,加上17个插花县区,贫困地区几乎覆盖了所有市州。截至2014年底,全省有贫困人口101万户、417万人,占全省总人口的20%,脱贫攻坚任务艰巨。甘肃财政坚持问题导向,创新政策制度设计,聚合现有资金效能,做大扶贫资金规模,强力助推脱贫攻坚,创造了具有甘肃特色的财政扶贫模式。2015年底,全省建档立卡贫困人口288.5万人,脱贫128.5万人。
整合资金 闯出高效扶贫新路
地处河西走廊东端的古浪县是甘肃省58个贫困县之一,在武威市三县一区中发展基础最薄、贫困人口最多、人均财力最少、贫困程度最深。特别是南部山区自然条件严酷,农业基础条件差,自然灾害频发,生产条件恶劣,群众主要收入来源是外出务工收入和政策性收入,行路难、就医难、上学难、饮水难、脱贫难的问题十分突出,是全县扶贫开发的重中之重、难中之难。
古浪县黄花滩干渠以北,一条道路与之平行,名为金色大道。迎着风沙一路向东,富康新村、感恩新村、阳光新村、圆梦新村等社区标识依次从眼前略过。一排排崭新的民居错落有致、整齐分布,每个社区都可...
甘肃省贫困人口多、贫困程度深、致贫因素多、脱贫难度大,全省有58个县(市、区)分属六盘山区、秦巴山区、藏区3个集中连片特困地区,加上17个插花县区,贫困地区几乎覆盖了所有市州。截至2014年底,全省有贫困人口101万户、417万人,占全省总人口的20%,脱贫攻坚任务艰巨。甘肃财政坚持问题导向,创新政策制度设计,聚合现有资金效能,做大扶贫资金规模,强力助推脱贫攻坚,创造了具有甘肃特色的财政扶贫模式。2015年底,全省建档立卡贫困人口288.5万人,脱贫128.5万人。
整合资金 闯出高效扶贫新路
地处河西走廊东端的古浪县是甘肃省58个贫困县之一,在武威市三县一区中发展基础最薄、贫困人口最多、人均财力最少、贫困程度最深。特别是南部山区自然条件严酷,农业基础条件差,自然灾害频发,生产条件恶劣,群众主要收入来源是外出务工收入和政策性收入,行路难、就医难、上学难、饮水难、脱贫难的问题十分突出,是全县扶贫开发的重中之重、难中之难。
古浪县黄花滩干渠以北,一条道路与之平行,名为金色大道。迎着风沙一路向东,富康新村、感恩新村、阳光新村、圆梦新村等社区标识依次从眼前略过。一排排崭新的民居错落有致、整齐分布,每个社区都可见服务中心、医疗室、学校等公共设施,钢架结构种养暖棚闪着银光,宽阔的公路上运输农产品的车辆来回穿梭,远处还有不少房屋和大棚正在建设。难以想象,这里几年前还是一片荒漠。2011年,古浪县南部山区农民人均纯收入仅为1163元,贫困人口占全县贫困人口的42%,贫困发生率高达80%以上,返贫率高达15%左右。为从根本上解决南部山区贫困群众的脱贫致富问题,古浪县启动实施黄花滩生态移民扶贫开发“下山入川”工程,投资17.87亿元开发黄花滩闲置土地8.62万亩,沿金色大道新建10个移民安置点,搬迁安置南部海拔2500米以上高深山区4万多名贫困群众。这是目前甘肃省规模最大的整建制易地扶贫安置工程,10个移民新村已全部搬迁入住,且同步配套了水、电、路等基础设施和教育、医疗卫生、文化娱乐、金融机构等公共服务设施,发展了“设施农牧业+特色林果业”主体生产模式。
据介绍,2015年古浪县公共财政预算收入仅为2.24亿元,而公共财政预算支出达到32.08亿元,实施“下山入川”工程县财政投入能力十分有限。县委、县政府在积极争取上级项目资金支持的基础上,按照资金性质、投资方向、管理部门、管理程序、管理办法“五不变”的原则,打破行业界限和部门分割,加大涉农项目资金整合力度,集中用于“下山入川”移民搬迁工程建设,着力放大资金集约效应。一方面,将用途相近的项目资金捆绑打包,整合用于建设移民住宅、村级综合服务中心及移民区基础设施。另一方面,以产业项目资金、惠农补贴资金、县级奖补资金为引导积极吸引民间资本投入工程建设,以财政担保资金为杠杆撬动银行贷款投入工程建设,努力放大资金使用效益,形成多形式、多渠道、多元化投入机制,扶持贫困群众发展致富增收产业。
古浪县“下山入川”移民搬迁工程是甘肃省财政厅正在实施的整合涉农资金、构建扶贫投入新格局的一个缩影。为解决涉农资金“散小杂乱”问题,积极搭建整合平台, 2015年初,甘肃省财政厅出台《推进“1236”扶贫攻坚行动资金整合方案》,统筹扶贫、农牧、交通等22个部门管理的涉农资金,按照省级“管总量不管结构、管任务不管项目、管监督不管实施”原则,搭建投向科学、结构合理、管理规范、运转高效的涉农资金使用管理平台,将管理投向类同、目标接近、可用于脱贫攻坚的涉农资金进行归集,采用因素法和竞争性分配相结合的方式,绝大部分整合资金一次性切块到县。县级政府根据年度脱贫任务和项目申报指南,从扶贫项目库选定具体项目,负责抓好实施。
为了畅通使用渠道,做到“多渠道引水,一个龙头放水”,2015年11月,总结前期整合实践,研究制定《精准扶贫精准脱贫省级资金整合使用管理办法》,构建“省抓指导、县管实施”的涉农资金整合使用长效机制,充分发挥财政资金在脱贫攻坚中的主导作用和聚集效应。省级相关部门指导县级政府按行业规划选择申报项目,按规定用途使用整合资金,对报备项目进行合规性审查,原则上不指定具体项目。县级政府根据实际需要确定资金投向,负责资金集中使用和项目实施,承担主体责任。整合的涉农资金集中用于贫困地区基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、公共服务保障、金融资金支撑、能力素质提升,解决了一批大事难事。两年来,共整合各类涉农资金1008亿元。
外联金融 创新金融扶贫新模式
甘肃财力薄弱,有限的财政投入难以满足脱贫攻坚的需要,唯有创新财政投入方式。近年来,甘肃财政通过实施双联惠农贷款、精准扶贫专项贷款、妇女小额担保贷款、牛羊蔬菜贷款等,以贴息贴保、风险补偿作为支点,有效破解了政府资金投入有限的难题,形成多元化金融扶贫模式。“十二五”以来,省财政累计安排担保金、风险金和贴息资金151.5亿元,撬动1304亿元金融资本进入扶贫领域,惠及214多万户、1007万农村人口和4900个农民专业合作社。
打造“富民贷款”,服务“双联”行动。2012年,围绕省委“联村联户为民富民”行动,甘肃省财政厅与农行甘肃分行联手打造了双联惠农贷款,农行连续5年每年安排60亿元专项信贷额度,采取双联农户贷和双联产业贷的方式,支持农户、专业合作组织和农业企业发展特色产业项目。由财政注资组建政策性担保公司,各级政府、农行与担保公司联合进行贷前贷后管理。截至2016年11月底,全省累计发放双联惠农贷款258亿元,惠及36.3万农户、145万农村人口。据测算,双联惠农贷款对贫困农户收入增长贡献率达到2%左右,甘南藏区达到6%左右。
定制“穷人贷款”,助力精准扶贫。2015年5月,甘肃财政面向全省101万户、417万建档立卡贫困人口量身定制了精准扶贫专项贷款。通过政府引导、财政撬动、金融支持,着力发展新型经营主体,带动贫困农户增收,形成了“财政+金融+贫困户+企业合作社”的扶贫新模式。每户贷款额度1—5万元,期限1—3年,省财政全额贴息,对农户免抵押、免担保,按年结息。根据贫困户实际需求,对有经营能力、有贷款需求的贫困户,政府集中办理贷款、发放到户,实施“一站式”服务;对有贷款意愿但经营能力弱的贫困户,采取“农户贷款、带资入社、按股分红”方式,把贷款发放到专业合作社,带动贫困户发展生产、参与分配;对无经营能力但有贷款意愿的贫困户,采取“农户贷款、带资入股、就业分红”的方式,签订协议将贷款流转给龙头企业,农民在企业务工,按比例分红,形成资产和劳务双重收益。财政和银行按照7:3的比例出资设立10亿元风险补偿基金,控制红线为3%,不良贷款由风险补偿基金代偿,超出部分由县级政府承担。县级政府作为贷款实施责任主体,对贷款发放、管理、回收负全责。截至2016年11月底,全省累计发放精准扶贫专项贷款431亿元,户均4.5万元,惠及95.8万户、395.5万贫困人口。
在古浪县为民新村的一家小超市里,记者看到一台中国农业银行的服务终端,农民拿着身份证在村里就能办理基础金融业务和涉农个人贷款、缴纳生活及社保费用、购销农产品等等,非常便利。这是农行甘肃分行推出的集“融通、融资、融智、融商”为一体的“四融”平台,目前已在全县19个乡镇251个行政村依托小超市、农资经销店、移动经销商及卫生室等布放终端251台。同时,古浪县还争取农业银行、信用联社在乡镇、行政村增设营业网点4个、金融便民服务点41个,真正把银行设在了农户“家门口”。通过设立贷款审批“一站式”服务平台,优化审批流程,实行集中审批办理,完善了贷款发放机制,提高了效率,方便了群众。
为确保贷款“用得好”,古浪县结合贫困户实际,创新贷款使用模式,充分发挥惠农贷款助农增收的作用。对脱贫基础差、缺少致富技能的贫困户,在农户自愿的前提下,采取“农户转借额度、企业承担责任、带动脱贫发展”的形式,将精准扶贫专项贷款投入公司,公司与贫困户签订带动协议,每年按不低于6%的比例分红;同时吸收贫困户就业,通过“工资收入+年底分红”实现增收致富。对经营能力较弱、有贷款意愿、需帮助带动发展的贫困户,以合作股份的形式将扶贫贷款注入合作社统筹使用,由合作社统一培育发展设施农牧业,统一经营、统一管理,风险共担、利益共享,实现抱团发展。此外,通过财政补助和贷款支持,采取“依托大户、带动脱贫”的方式,扶持培育种养大户,由种养大户为贫困户低于市场价投放基础母畜或良种,并免费提供技术服务,以大带小、示范引领;按照“金融助推、龙头带动、产销对接、组团发展”思路,扶持交易市场发展,交易市场及时为贫困群众发布市场行情,提供育肥羔羊及肉羊肉牛销售、屠宰和冷藏服务,并对贫困农户进场畜产品实行免费交易,路途较远贫困户给予交通补助,使贫困农户直接受益。
修筑“资金池”,推动农村互助金融发展。在脱贫任务重、农户分散经营有条件有意愿的贫困村,采取“财政补助、农户自缴、社会帮扶”模式,设立了规模50万元以上的村级互助资金协会,其中省财政安排20万元,市县财政安排30万元。通过“政府投入引领、企业注资跟进、农户入资入社、帮扶单位和社会组织(个人)捐资”方式,建立开放性多元资金池。协会直接向农户借款发展特色富民产业,部分地方还将互助资金存入银行专户作为担保,以5—10倍的杠杆获得银行授信向社员借款。互助协会的设立,为财政资金与民间资金的金融合作创造了新载体,为政府机制、市场机制、社会机制协同扶贫探索了新渠道。
因地施策 力助贫困县区发展
作为西部欠发达省份,甘肃经济基础薄弱,财政收入规模小,自给能力弱,保障水平低。近年来,举全省之力积极调整支出结构,集中有限财力,因地施策,全力支持贫困地区加快发展。
“我们加大对贫困县区省级财政转移支付力度,片区县均衡性转移支付增幅高于全省对县转移支付水平3个百分点以上。省级和片区县按当年地方财政收入增量的20%以上、市级按10%以上、插花县按15%以上增列专项扶贫预算。当年清理收回存量资金中可统筹使用资金的50%以上用于扶贫。提高片区县农村公益事业一事一议财政奖补标准,将农民承担比例由25%降到20%以下。通过优化结构,建立了扶贫投入稳定增长机制。”省财政厅有关负责人介绍。
教育、医疗卫生、农林水、农村危房改造等都是关系贫困群众改善生产生活的大事。省财政积极筹集资金,大力扶持贫困地区社会事业发展。教育方面,2016年对全省在园幼儿按每生每学年1000元的标准免除保教费,对贫困县建档立卡贫困家庭入园幼儿每生每学年再增加1000元补助;对建档立卡贫困家庭普通高中学生按每生每学年800元的标准免除学杂费和书本费;对进入省内高职(专科)建档立卡贫困家庭学生按每生每学年5000元标准免学费和书本费;为贫困家庭大学生提供每学年最高8000元的生源地信用助学贷款。医疗卫生方面,2015年起提高精准扶贫建档立卡人员住院费新农合报销比例5个百分点;2016年,精准扶贫建档立卡户住院费在新农合报销之后,大病保险起付线由5000元降至3000元,使建档立卡户大病保险报销比例提高3个百分点以上。农林水方面,对于易地搬迁人均补助8000元,在中央财政补助6000元的基础上,省级财政补助2000元;为搬迁群众每户提供5万元贴息贷款,省财政按基准利率全额贴息3年。“十三五”期间,省财政对与建档立卡贫困户同居住地的同步搬迁非建档立卡户给予人均5000元建房补助,对建档立卡户贷款给予10%的贴息。
在天祝藏族自治县德吉新村,记者感受到了财政扶持政策给藏区农牧民带来的新变化。一排排灰瓦或红瓦白墙的民居整齐排列,规模壮观,远处草原上牛羊成群、风电装置密集林立。“我们社区于2014年3月开工建设,总投资1.98亿元,占地面积1632亩。共有三种户型,大户型为二层复式楼,中小户型为平房,每户留有自用院落,户均面积280—320平米。”德吉新村有关负责人说,“新村移民主要来自松山、东坪等乡镇居住在海拔2800米左右高深偏远山区的贫困群众,现已搬迁入住894户3907人,其中建档立卡贫困人口377户1642人。”据介绍,政府给予搬迁户人均8000元住房补助,并给予易地扶贫搬迁、精准扶贫、双联双业贷款5—20万元不等,剩余部分由群众自筹。政府为每户搬迁户建1座养殖暖棚,补助产业发展资金1.4万元,人均耕地1.5亩,组织搬迁群众大力发展设施农牧业。通过招商引资,在移民点引进香菇种植企业和蔬菜经营企业,可带动200多名农民参与种植,解决150多名群众就业。为保障移民生活安全用水和设施农牧业生产用水,德吉新村附近还新建成一座库容146万立方米的调蓄水库,计划在周边进行旅游开发,带动搬迁移民发展旅游产业。2015年,德吉新村贫困人口减少到94户410人,实现了“搬得出,稳得住,能脱贫,快致富”。
迎着屋外随风摇曳的格桑花,记者走进一户人家。复式小楼宽敞明亮,屋内装修布置得很现代,家具家电一应俱全,一台太阳能便携式直播卫星数字电视接收设备摆放在桌上。房前院落种满蔬菜,厨房里用的是自来水。住在这里的老两口感到很满足:“在农村住了大半辈子,想不到过上了像城里人一样的生活!”
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