时间:2020-02-11 作者:本刊记者|★李颖 韩璐★
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摘要:
从财力十分有限、刚性支出不断增加的实际出发,甘肃财政将“积极转变理财思路”作为推进财政改革发展的着力点,打破常规,主动作为,集中财力办大事,不断创新投入机制,充分发挥财政资金杠杆作用,让有限的资金发挥更大效益,在推进精准扶贫精准脱贫、强化完善预算绩效管理、主动公开预算等方面进行了有益探索,助推全省经济社会发展取得显著成效,为西部欠发达省份提供了借鉴。
全力推动新一轮财税体制改革,加快建立现代财政制度,是经济新常态下地方财政部门的重要任务。近年来,甘肃省财政部门充分发挥“先行军”作用,将预算管理制度改革作为突破口,集聚合力,攻坚克难,锐意创新,各项改革全面有序深入推进,成效显著,全面实现了“十二五”期末财政收入700亿元、支出2500亿元的预期目标。
甘肃省财政厅厅长张勤和说:“甘肃是西部地区财政困难省份,财政运行主要依赖中央支持。在经济发展进入新常态的情况下,我们最大的压力不仅来自民生等刚性支出有增无减、财政收入高速增长不复再现引起的收支矛盾,更主要的是来自如何主动作为,通过推...
从财力十分有限、刚性支出不断增加的实际出发,甘肃财政将“积极转变理财思路”作为推进财政改革发展的着力点,打破常规,主动作为,集中财力办大事,不断创新投入机制,充分发挥财政资金杠杆作用,让有限的资金发挥更大效益,在推进精准扶贫精准脱贫、强化完善预算绩效管理、主动公开预算等方面进行了有益探索,助推全省经济社会发展取得显著成效,为西部欠发达省份提供了借鉴。
全力推动新一轮财税体制改革,加快建立现代财政制度,是经济新常态下地方财政部门的重要任务。近年来,甘肃省财政部门充分发挥“先行军”作用,将预算管理制度改革作为突破口,集聚合力,攻坚克难,锐意创新,各项改革全面有序深入推进,成效显著,全面实现了“十二五”期末财政收入700亿元、支出2500亿元的预期目标。
甘肃省财政厅厅长张勤和说:“甘肃是西部地区财政困难省份,财政运行主要依赖中央支持。在经济发展进入新常态的情况下,我们最大的压力不仅来自民生等刚性支出有增无减、财政收入高速增长不复再现引起的收支矛盾,更主要的是来自如何主动作为,通过推进改革、加强管理,把有限的财政资金真正用好。”
大力推进预算管理制度改革
张勤和认为,预算管理制度改革是财政改革的“先手棋”。他说:“在中央《深化财税体制改革总体方案》出台后,我们认真学习、及时跟进,印发了《关于进一步加强财政管理的意见》,这是全国出台的第一个地方财税体制改革指导性文件,也是近年来全省下发的措施最严、力度最大、内容最全的规范性文件。同时,制定出台了《深化预算管理制度改革的实施意见》《加强政府性债务管理的实施意见》《中期财政规划管理》等60多个配套文件,为深化财税体制改革提供了有力制度保障。在推进预算管理制度改革方面采取了一系列举措,取得了实质性进展。”
改进预算控制方式。收入预算从约束性转向预期性,预算控制以支出为重点,收入不再是任务而是预期,依法征收。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,不再采取先确定支出总额再填项目的办法,有效解决财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目”“敞口花钱”等问题。对一般公共预算执行中的超收,用于补充预算稳定调节基金。政府性基金预算和国有资本经营预算出现超收,结转下年安排。从制度上防止年末“突击花钱”现象。维护预算法定性和刚性,坚持先有预算、后有支出。严格执行各级人大批准的预算,有效控制了预算追加事项。省级财政一般性支出连续两年零追加,实现历史性突破。
加大预算统筹力度,试点预算编制改革。将地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、水利建设基金等政府性基金纳入一般公共预算。加大国有资本经营预算调入一般公共预算的力度,制定出台省属企业国有资本收益收缴管理办法,将省属企业国有资本收益上缴比例提高5个百分点,达到20%。探索编制三年财政规划,建立跨年度预算平衡机制,增强预算的前瞻性和可持续性。试编权责发生制政府综合财务报告,在省本级、14个市州本级和25个县区本级开展试点,摸清政府资产、债务、行政成本等“家底”,防止产生糊涂账。
提高预算编制完整性,将政府债务、转移支付预计数、结余结转资金编入预算。健全部门预算标准体系,调整完善机关事业单位分类分档办法,进一步完善基本支出定额标准,支持政府职能转变和事业单位分类改革。将会议费、培训费、医保费等逐步细化到部门和单位,调整细化机关事业单位预算分类分档办法。部门预算与机构编制完全对接,有效控制财政供给人数,防止“吃空饷”现象。建立政府债务管理体系,将新增政府债务全部纳入预算,实行限额管理。
积极推进预决算公开。除涉密信息外,各级各部门全部向社会公开了政府预决算、部门预决算及“三公”经费预决算,实现了全覆盖。政府和部门预决算公开细化到项级科目,“三公”经费预决算公开细化到款级科目。
积极推动财税体制改革
张勤和说:“甘肃经济基础薄弱,自身收入不足。保持现有财力格局,得益于历次中央收入划分改革,积极推动税收制度和财政体制改革责无旁贷。两年来,甘肃财政坚定落实中央财税体制改革政策,主动作为、锐意进取,取得了阶段性成果。”
全面推开营改增试点。全面推开营改增试点是税制改革的重头戏,也是供给侧结构性改革和财税体制改革牵一发而动全身的重大举措。国务院确定2016年5月1日全面推开营改增,并实行增值税收入中央与地方五五分享的划分过渡方案后,省财政立即召开市州财政局长座谈会,广泛征求意见,研究提出省与市县增值税收入划分过渡方案;加强组织领导,提请省政府调整甘肃省营业税改增值税改革工作领导小组,成员单位由原来的16个调整为26个,紧密部门配合。牵头会同税务部门一起研究部署改革具体实施,完善政策,研究解决大型基础设施项目增值税委托代征等特殊事项。集中培训财税干部1万多人次,试点纳税人14万人(户)次,印发办税指南5万多册,在主要媒体大篇幅刊登公告,明确征税范围、税率、实施时间等具体内容,第一时间解读政策,引导舆论。张勤和说:“目前,全面实施营改增整体改革平稳有序,运行良好。全省已有18.79万户纳税人纳入营改增试点范围,累计减税21.5亿元。”
推进资源税从价计征改革。2016年7月1日起,甘肃全面推行资源税改革,将矿产资源补偿费费率降为零并入资源税,取缔地方针对矿产资源违规设立的各种收费基金项目,对除粘土、砂石等少数矿产品仍实行从量定额计征外,绝大部分矿产品实行了从价计征。遵循改革前后税费平移的原则,对国家列举名称的21种矿产品由省政府在规定的税率幅度内提出拟定税率建议报国家核准;对未列举名称的其他矿产品由省政府根据实际情况确定具体税目和适用税率。资源税收入省与市县各分享50%,预计2016年资源税收入约11.7亿元。
全面落实各项减税降费政策。不折不扣落实进一步支持小微企业发展的增值税、营业税和企业所得税优惠政策,惠及企业个体商户53.34万户。落实其他结构性减税和普遍性降费政策,“十二五”期间累计减免企业税费负担450亿元以上。
优化省以下转移支付结构。进一步调整完善省以下财政管理体制,理顺各级政府间的财政分配关系,建立财力与支出责任基本匹配的制度。逐步提高一般性转移支付规模和比例,将属于市县事务、具有财力性质的专项转移支付划入一般性转移支付。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制,促进地区间财力均衡,进一步加大对民族地区、革命老区和财政困难地区的支持力度,促进基本公共服务均等化。
完善县级基本财力保障机制。以县乡政府实现“保工资、保运转、保民生”为目标,逐步提高县级基本财力保障水平,实现县级政府财力与保障责任相匹配。构建分级管理、动态调整、奖惩结合的长效机制,调整省直管县财政管理体制内容,强化市级财政对省直管县的监管职能,进一步提高县级财力均衡度。
打造甘肃特色的财政精准扶贫模式
当前,脱贫攻坚到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,所面对的都是贫中之贫、困中之困。甘肃贫困人口多、贫困程度深、脱贫任务艰巨。2014年底,全省贫困人口101万户、417万人,占全省总人口的20%。张勤和说:“对于甘肃这样一个欠发达省份来说,财政强力助推脱贫攻坚,必须积极转变扶贫思路,精准发力。一是从‘大水漫灌’‘撒胡椒面’向‘定向精准’‘喷灌滴灌’转变,扶贫政策向特困片带聚集、扶贫资金向贫困村贫困户聚焦、帮扶力量向贫困对象聚合。二是调整优化扶贫投入结构,加大省级财政投资补助比例,一般性转移支付、各类民生专项转移支付、中央预算内投资、各部门安排的惠民项目工程最大限度向贫困地区和贫困人口倾斜;各级财政单列民生改善、项目建设、社会保障等领域用于扶贫开发资金清单,取消贫困地区公益性建设项目县级配套资金和三大片区地市级配套资金。三是发挥财政‘四两拨千斤’的杠杆作用,通过担保、贴息、风险补偿、财政奖补、政府与社会资本合作、政府购买服务等政策措施和合作模式,引导金融和社会资金聚集脱贫攻坚,形成全社会多元扶贫投入机制。”
加大涉农资金整合力度。对省级22个部门管理的涉农资金统一整合,切块到县,集中使用,2015年整合440亿元,2016年达到568亿元。2016年7月,根据国务院办公厅《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》,制定下发了甘肃省的实施意见。按照国家要求,对纳入试点范围的中央20项、省级14项专项资金项目审批权限完全下放到县,由贫困县自主统筹使用,纳入试点范围的资金145.3亿元。
撬动金融资本投入脱贫攻坚。省财政一方面从供给侧入手,积极协调金融机构增加扶贫信贷额度和金融资源投入,创新多元化金融扶贫产品和模式,完善金融扶贫资金供给保障体系,有效放大扶贫资金供给规模;另一方面从需求侧入手,创新财政扶贫资金使用方式,把直接补助资金转变为贴息资金、政策性担保资金、风险补偿基金、农业保险保费等,以市场化手段破解贫困农户自我积累少、担保抵押物不足、信用能力弱的问题,同时加大财政、金融扶贫政策和产品宣讲力度,使广大贫困农户“愿贷、敢贷、会贷”,激发了贫困农户金融需求。通过供给侧和需求侧两端共同发力,充分发挥“财政+金融”协同效应,无偿资金和有偿资金两轮驱动,有效拓展了扶贫资金供求匹配的新路径。2015年7月,创新推出对象精准、政策优惠、风险可控、使用灵活、责任明确的精准扶贫专项贷款工程,为全省建档立卡101万户、417万贫困人口量身打造了专属特惠金融产品。省财政厅按照各地申报需求,先后下达2015—2017年贷款计划435亿元。贷款主要由农户自主使用,其余由企业带动集中使用。张勤和介绍,截至2016年11月底,精准扶贫专项贷款累计发放431亿元,惠及95.8万户、395.5万贫困人口,有效破解了贫困户贷款难、贷款贵问题,帮助贫困户发展了产业,增加了收入。
针对贫困农户贷款缺乏有效抵押担保、偿还能力较弱,导致银行“不敢贷”的问题,省财政发挥财政资金“四两拨千金”的杠杆效应,以风险补偿、财政贴息作为支点,财政和银行按7:3的比例,出资设立10亿元的风险补偿基金和政府增信,撬动银行对贫困农户提供免抵押、免担保信贷资金,支持贫困农户发展富民增收产业,扩大整个贫困地区的有效需求。贷款实行基准利率、按年结息、省财政全程全额贴息,为贫困农户提供小额信贷贴息支持。通过一系列措施,破解了银行 “不敢贷”、贫困农户“贷款难”的困局。聚焦全省建档立卡贫困人口,采取农户申请、张榜公示、逐级审核等办法,精准识别贷款对象,切实让需要贷款的贫困农户获得资金支持。同时建立政府、部门、乡村、银行“四位一体”工作机制,充分发挥县乡政府、村级组织和基层干部、驻村帮扶工作队的作用,全程参与专项贷款的发放,对农户直接贷款、自主使用和企业带动、集中使用的贷款实行“一站式”服务,实现贷款的快速发放、精准到户。以贫困农户增收脱贫为目的,将农户分为有发展能力和没有发展能力的农户,根据他们的不同情况,因人、因户提供“保姆”式服务,采取“贫困农户+龙头企业+合作社+致富能人”等多种方式,引导贫困农户合理高效使用贷款,支持发展生产、增收脱贫。通过将资金引向贫困地区生产领域,不仅实现了从“输血”向“造血”的转变,也引导金融机构把注意力转向农村和贫困地区,开辟了新的业务增长点,拓宽了发展空间,实现了双赢。
张勤和说:“我们主要是把好贷款发放、贷款使用、贷后管理、风险防范四道关,确保贷款发放公开透明、防止暗箱操作,确保贷款规范使用,确保群众有收益、还款有保障、风险能控制。”
充分发挥财政职能
助推供给侧结构性改革
张勤和说:“供给侧结构性改革是‘十三五’时期我国经济发展的主线。这项改革涉及面广、影响深远,财政作为宏观调控部门,承担着重要任务。”
去产能,重点是化解钢铁、煤炭过剩产能。甘肃争取到中央财政2016年第一批工业企业结构调整专项奖补资金4.58亿元,主要用于企业解除终止劳动合同、退养职工、拖欠职工工资、社会保险等历史欠费以及企业自行管理的基金亏空等支出。实施奖补政策,支持关闭退出小煤矿。按照60万元/万吨标准,对全省关闭退出的9万吨/年及以下小煤矿给予补助。
去库存,主要包括工业去库存和房地产去库存。通过增加企业科技创新投入,延长产业链条,支持结构调整,提高行业竞争力,化解工业库存。省财政及有关部门采取“保障房货币化+城镇化市民化”的方式,通过棚改货币化安置,存量商品房回购,落实金融和税收优惠政策,支持农民工缴存住房公积金和购房,扩大租赁补贴范围等措施,刺激有效需求,化解房地产库存。
去杠杆。省财政通过设立产业引导基金、推进PPP模式等,引导金融资金、社会资本加大对产业发展、公共服务设施建设等方面的投入,推动地方融资平台转型,降低企业融资成本,帮助企业去杠杆化。
降成本。积极落实营改增等一系列减税降费政策,减轻税负,规范收费,降低制度性成本。取消、停征、减免中央设立的行政事业性收费和政府性基金87项,降低收费标准12项,落实了对小微企业、服务业、保障性住房、非营利性养老和医疗机构等减免收费的政策;清理规范省级收费项目,先后取消省级设立的铁路护路联防费、文物保护费等16项收费项目,其中涉企业收费减少为9项,减轻企业负担近亿元。严格执行目录清单管理制度,会同省发改委下发了《省级行政事业性收费项目目录清单》和《省级涉企行政事业性收费目录清单》,主动向社会公开,清单之外的涉企收费一律不得执行;省财政筹集资金2.32亿元,解决全省32户国有企业“三供一业”移交和职教幼教人员安置等历史遗留问题,安置职工1万多名。
补短板,大力支持脱贫攻坚、生态文明建设和创新驱动战略。加大资金整合力度,2015—2016年共整合各类涉农资金1008亿元,集中用于贫困地区基础设施建设和富民产业培育等方面。打造双联惠农贷款和精准扶贫专项贷款等金融产品,投入财政资金151.5亿元,通过贴息贴保和风险补偿,撬动1304亿元金融资本进入扶贫领域。2015—2016年省财政安排生态建设资金209亿元,支持国家生态安全屏障综合实验区建设,重点用于草原、森林、湿地保护与建设、防沙治沙和节能环保等方面。财政投入23亿元先后设立兰白试验区技术创新驱动、科技型中小企业贷款增信、科技投资、科技创新创业引导、科技孵化器专项等5支基金,带动社会资金11.7亿元,支持创新发展。
布局“十三五” 践行五大发展理念
张勤和说:“创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念是‘十三五’乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。财政部门要切实发挥好国家治理的基础和重要支柱作用,强化大局观念和宏观思维,树立创新意识和担当精神,为甘肃全面建成小康社会提供有力的财力支撑。”
支持创新发展,增强发展动力。改变过去主要依靠大规模要素投入驱动的发展模式,深入实施创新驱动战略,加快转变发展方式,充分发挥基金撬动引动作用,带动社会资金和金融资本,促进全省产业升级和社会就业,着力提升发展质量和效益。重点是继续大力支持“大众创业、万众创新”,大力推进国企改革。
支持协调发展,努力补齐短板。农村贫困人口脱贫是甘肃最突出的短板,为此要增强资金和政策的精准性、指向性,全力支持脱贫攻坚“一号工程”。强化财政综合扶贫投入体系,深入推进财政扶贫机制创新,切实加强财政扶贫资金监管。围绕甘肃省“1+17”精准扶贫方案,整合资金资源,撬动金融资本,增加投入总量,全力支持“六大突破”,切实改善贫困地区生产生活条件,不断提升贫困地区公共服务水平。
支持绿色发展,转变发展方式。不断完善有利于绿色发展的政策和制度体系,进一步转变支持经济发展的方式,提高经济发展的绿色水平。主要将完善环境保护治理方面的财税支持政策,继续实施生态保护补奖、补助政策,继续落实有色、钢铁、石化等重点行业化解产能工作以及农村新能源建设、农村环境整治等重点工程,带动全省循环经济发展。
支持开放发展,增强内外联动。抓住国家实施“一带一路”倡议机遇,加大财政投入,支持打造丝绸之路经济带甘肃黄金段建设,构建以兰州新区为重点的向西开放经济战略平台、以敦煌国际文化博览会和华夏文明传承创新区为重点的文化交流战略平台。
支持共享发展,增进人民福祉。重点加强基本公共服务,特别是加大对革命老区、民族地区、贫困地区基本公共服务的支持力度,加强对特定人群特殊困难的帮扶。主要围绕推进教育均衡发展、完善医药卫生服务体系、实施更积极的就业政策、健全社会保障体系等民生问题展开,但注重量力而行和可持续性,调整完善部分财政政策。同时,创新公共服务保障方式,市场能够提供的实行政府购买服务;能够由政府和社会资本合作提供的,广泛吸引社会资本参与,非基本需求主要靠市场解决。
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