时间:2020-02-11 作者:本刊记者|★刘慧娴★ 特约通讯员|★何菲 马磊★
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摘要:
“我们小时候稍微弯点腰就能捧起井水喝,现在浅水井都已经打到60多米了。”河北省邯郸市魏县双井镇野庄村村民封新民感慨地说。据统计,近30年来河北省累计超采地下水约1500亿立方米,超采区面积达6.7万平方公里,超采量和超采面积均为全国的1/3,并引发了地面沉降、湿地萎缩、海水入侵等一系列地质环境灾害。地下水超采成为河北不能承受之痛。
2014年,国家确定在河北开展地下水超采综合治理试点。两年多来,河北省按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针,认真贯彻落实国务院副总理汪洋在衡水市调研时的重要指示精神,坚持问题导向,创新体制机制,探索建立了“确权定价、强化管控、内节外引、综合施策”的地下水超采综合治理模式。目前,全省初步形成农业压采能力15.2亿立方米,试点区浅层地下水埋深下降速率有所减缓,60%面积的深层地下水埋深呈现回升态势。
定思路 增投入 促压采
河北省财政厅副厅长姚绍学说:“治理地下水超采就要针对超采原因综合施策,逐个破解。需要牢固树立水是稀缺性资源的理念,建立健全水权水市场体系,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,运用价格机制引导促进节约使用地下...
“我们小时候稍微弯点腰就能捧起井水喝,现在浅水井都已经打到60多米了。”河北省邯郸市魏县双井镇野庄村村民封新民感慨地说。据统计,近30年来河北省累计超采地下水约1500亿立方米,超采区面积达6.7万平方公里,超采量和超采面积均为全国的1/3,并引发了地面沉降、湿地萎缩、海水入侵等一系列地质环境灾害。地下水超采成为河北不能承受之痛。
2014年,国家确定在河北开展地下水超采综合治理试点。两年多来,河北省按照习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”新时期治水方针,认真贯彻落实国务院副总理汪洋在衡水市调研时的重要指示精神,坚持问题导向,创新体制机制,探索建立了“确权定价、强化管控、内节外引、综合施策”的地下水超采综合治理模式。目前,全省初步形成农业压采能力15.2亿立方米,试点区浅层地下水埋深下降速率有所减缓,60%面积的深层地下水埋深呈现回升态势。
定思路 增投入 促压采
河北省财政厅副厅长姚绍学说:“治理地下水超采就要针对超采原因综合施策,逐个破解。需要牢固树立水是稀缺性资源的理念,建立健全水权水市场体系,充分发挥市场对资源配置的决定性作用,运用价格机制引导促进节约使用地下水;牢固树立水是公共性资源的理念,加强政府管理,完善地下水管控体系,实施依法治水,严格控制使用地下水;牢固树立水资源供需平衡的理念,坚持既要节水又要满足经济社会发展合理需求,堵疏结合,开源节流,增加替代水源。因此,河北省确定了全面推行‘确权定价、控管结合、内节外引、综合施策’治理模式的地下水超采综合治理总体思路,以期为华北乃至全国开展地下水治理提供可复制、可推广的经验。”
为支持地下水超采综合治理,财政不断加大投入力度。2014年,共投入财政资金74.9亿元,其中,中央财政投入63亿元,省内各级财政投入11.9亿元;2015年投入82.6亿元,其中,中央财政投入63亿元,省内各级财政投入13.6亿元。
确权定价 用市场引导调节地下水配置
河北省财政厅农业处处长贺志介绍,河北省按照“政府主导、公平公开,可以持续、留有余量,生活优先、注重生态”的原则,实施了水权确权登记,其中,农业用水按灌溉面积确定各用水户的水权,核发水权证;生活、非农生产、生态环境用水以取水许可的形式确定各取用水户的水权,核发取水许可证。农业用水户的水权额度按承包的灌溉面积和亩均灌溉可分配水量核定,亩均灌溉可分配水量按县域内农业可分配水量平均分配;生活用水量分配到供水厂(站),工业用水量分配到企业,生态环境用水量分配到相应管理单位,农业用水量分配到农业用水户。目前,全省已有49个县完成了水权确权登记,发放水权证470万户。
邯郸市成安县长巷乡长巷营村村民郭春新翻开水权证告诉记者:“我承包了12亩地,每亩水权额度149.4方,每年的额度1792.8方,超过这个额度,每方水要加收1毛钱。以前浇地都是大水漫灌,现在可舍不得了。”郭春新所说的是河北省正在实施的农业水价综合改革。“河北是农业大省,农业用水占社会总用水量的70%以上。长期以来农业用水只需支付打井费用和取水消耗的电费,使用水资源并没有相应的费用体现,使得农民习惯‘只看电表不看水表’,对大水漫灌现象并不在意,用水浪费严重。农业水价综合改革就是要提高农民的节水意识,减少农业用水浪费。”贺志介绍,目前全省共有63个试点县(市、区)实施了农业水价综合改革,实行了“超用加价”和“一提一补”两种模式。
成安县实行的是“超用加价”模式。县水利局局长崔新玲说:“我们对分配限额内用水执行现价,对超限额部分每立方加收0.1元,同时,年终对限额内节约用水农户进行表彰奖励。”为了精确计量用水量,成安县在全省率先建立了农业用水信息化管理平台,给全县每一眼机井都安装了GIS系统,通过系统将用水量数据实时传输到县水利局监控中心。农民浇地需要先给水电一卡通充值,然后到田间安装的控制柜感应区刷卡,机井水泵启动,地下水通过管网开始浇地,控制柜上可以显示水费数额。县水利局工作人员向记者演示了“成安县农业水权水价管理平台”的功能,通过平台不仅可以一目了然地看到每个农户的用水情况,还可以对全县灌溉用水情况进行统计,对不同区域水权使用情况进行分析,并形成示意图,精确直观对比全县不同区域用水量大小,指导下一步方案的制定。“目前,全县4个乡镇、51个村农田灌溉实现了计量收费管理,改革取得了明显成效,农民节水意识大大提高,2014—2015年全县共压采地下水4259万立方米。”崔新玲说。
衡水市阜城县采用了“一提一补”改革模式。“一提”就是农民浇地每用一度电,除正常缴纳电费外,农民用水者协会再多收水费0.3元。“一补”就是首先财政按照农民浇地用电量和每度电0.15元标准,将水费补贴拨付农民用水者协会;然后,农民用水者协会将向农民收取的全部浇地水费和财政水费补贴合到一起,除以试点地区耕地亩数,计算出亩均水费补贴额;最后,按照每户耕地亩数返还给农民。农民实际支付水费等于缴纳的提价水费减去返还补助。因此,在亩均得到相同返还补助的情况下,用水量多的每亩实际支付水费多,用水量少的每亩实际支付水费少。
在实行农业水价综合改革的同时,城镇居民用水实行了阶梯水价,工商企业及服务业等用水实行了超额累进加价。此外,还制定出台了农业水权交易办法,对实施水权交易的方式方法、平台建设、组织管理等方面作出了具体规定,要求各县利用农村产权流转交易中心平台,增设农业水权交易功能。今后还将逐步探索建立工业、商业、服务业等水权交易市场。
控管结合 从严控制地下水取用
河北省落实最严格水资源管理制度,将地下水开采量纳入全省用水总量红线控制指标,并逐级分解到市、县。“我们制定出台了地下水管理条例、水功能区管理规定等法律法规,公布了全省超采区、限采区和禁采区范围,明确了管理要求、奖惩措施,使开展地下水治理工作有章可循、有法可依;制定出台了地下水压采效果评估办法、地下水超采综合治理试点工作省级考核办法等管理办法,形成了比较完备的绩效考核体系,每年组织开展对市县治理工作的专项考核,聘请第三方社会组织对市县治理工作进行评估,考核结果与财政资金分配挂钩,并将考核结果纳入领导班子和领导干部综合考核评价。”贺志介绍。
2016年7月1日,河北省开始实施水资源税改革。实施办法规定,地表水税额标准平均不低于每立方米0.4元,地下水税额标准平均不低于每立方米1.5元;对取用地下水的单位和个人,区分非超采区、一般超采区和严重超采区及公共供水覆盖范围内外,制定不同的税额标准;对特殊行业、超计划用水、公共供水管网覆盖范围内取用地下水以及在地下水超采地区取用地下水,按一定倍数征收水资源税,充分发挥税收杠杆调节作用,严格控制地下水过量开采,抑制不合理需求。
沧州市是河北省七大漏斗区之一,为遏制因超采地下水造成的水环境恶化问题,在全省率先开展了自备井关停行动。截至目前,市区除了酿造、制药等不能使用地表水特殊用水单位,及不在公共供水范围内的自备井没有关停外,共关停自备井273眼。沧州市财政局农业科科长马树岭介绍,为推动自备井关停行动顺利进行,市财政按照封存一眼自备井给予一万元的标准,对自备井单位予以了奖励。自实施封停自备井以来,沧州市区深层地下水持续回升,到2015年第Ⅲ含水组漏斗中心水位水位埋深由86.85米回升到73.46米,第Ⅳ含水组漏斗中心水位水位埋深由90.18米回升到71.96米,第Ⅴ含水组漏斗中心水位水位埋深由105.06米回升到63.44米,年减少深层地下水开采量近2000万立方米。
今年年底前,河北省南水北调工程受水区城市将填埋570眼、封存1680眼自备井;2014、2015年度项目区超采治理措施稳定达效后,试点县(市、区)将填埋990眼、封存3200眼农业灌溉机井。
内节外引 最大程度减少地下水开采
河北省是全国13个粮食主产省之一,生产了全国6%的粮食,其中又以小麦、玉米为主,而小麦是“吃水大户”,冬小麦在生长周期内需要3—4次的灌溉,占农业用水量的近70%。有关水利专家认为,河北的水资源禀赋已不适合种植耗水量大的作物,应以水定结构,建立与当地自然资源禀赋条件相适应的种植结构。为此,河北省在地下水超采区积极调整农业种植模式,引导旱季休耕、雨季种植,改冬小麦、夏玉米一年两熟为一年一熟种植模式,适度压减旱季高耗水农作物种植,使耕地休养生息、恢复地力,同时,推广旱作农业,引导农民改变种植习惯,适度发展旱作冬油菜+青贮玉米、旱作油葵+早熟谷子等种养结合或旱作农业模式。贺志介绍,2014年,河北省在地下水超采的冬小麦种植区压减小麦面积76万亩,亩均减少用水180立方米,巩固压采能力1.37亿立方米;2015年,压减28.31万亩,新增压采能力0.5亿立方米;2016年计划压减96.66万亩,实现新增压采能力1.74亿立方米。
大力发展节水灌溉,在无地表水替代的超采区,重点选择专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体和现代农业园区,大力实施节水工程建设。在邢台市威县威旺千亩蔬菜基地,记者看到全自动的水肥一体化系统正在工作,传感器将监测到的土壤温度、湿度、酸碱度等数据传回电脑,经过数据分析后,水肥一体机自动配肥,并与灌溉水混合,按照电脑设置自动灌溉。威旺蔬菜种植有限公司董事长于威说:“以前浇完基地的126个大棚需要12个人浇一星期,现在只用1个人6小时就能浇完,而且节水效果很好,每株秧苗1小时只需要1瓶水的量,1亩地1年只需要300方水,比原来大水漫灌节水70%以上。同时,肥料配比也更科学合理,不仅节肥,而且有效减少了病虫害。”贺志介绍,目前全省已发展节水灌溉面积668.8万亩,其中喷灌、微灌、水肥一体化等高效节水灌溉面积237.4万亩,农业灌溉用水效率明显提高。
在节水的同时,河北省最大限度引用外来水,充分利用黄河、长江、卫河等可用地表水水源,通过改造提升位山引黄、引黄入邯和卫河引水工程,优化配置沿线河湖生态和农业用水,新增外调灌溉水量4.9亿立方米。引来了外来水还要蓄得住,用得好。针对引水时间与灌溉时间不同期、调蓄能力不足、引提水工程不配套等问题,河北对现有河湖库渠进行清淤疏浚、扩容整治,重新恢复调蓄水功能,清淤疏浚河道7034.8公里,扩容整治坑塘874座,地表水资源调配能力明显增强。同时,通过南水北调中线工程水源置换,新增地表水灌溉水量1.8亿立方米,实现地表水置换地下水灌溉面积348.9万亩,试点区井灌区面积比重下降34%。
魏县野庄村村民封新民指着成熟的玉米说:“你看这玉米长得多好,每亩能产1500多斤,以前用地下水水质不好,只能产700多斤。而且用地下水浇地每亩要50—80元,现在只需要20—30元。”魏县水利局局长高章文介绍,魏县平均年降雨量仅550.7毫米,人均水资源占有量仅有76立方米,是河北省人均水资源量的24.7%,同时,魏县又是河北省粮食主产区,每年水资源缺口达7000立方米,全靠地下水超采。为解决这一问题,魏县积极开辟水源,先后引蓄岳城水库水源、实施引黄工程、提高引提卫河水能力,每年引调水近1亿立方米,极大地缓解了水资源供需矛盾。同时,投入1.4亿元实施河渠坑塘连通工程,依托东风渠、魏大馆排水渠等通水干支渠道,建设85座中、小型扬水站,铺设田间管道,扩大灌溉面积11.3万亩,仅野庄一处泵站就可灌溉面积6000亩;大力发展农村坑塘建设,开挖整修了5处坑塘,建设泵站12座,扩大灌溉面积1.1万亩,促进了地表水置换地下水,实现压采能力1418万立方米。
多方引导 调动社会参与积极性
姚绍学说:“群众是地下水超采治理的实施和受益主体,调动和发挥群众的积极性、主动性和创造性,事关地下水超采综合治理的成败。河北省以政策引导、利益调节、优化服务为原则,建立了一套调动群众积极参与地下水超采治理的机制。”
实施精准补贴。政府对地下水超采治理项目给予一定补贴,引导农民和农业经营主体积极参与调整种植结构和采取各项节水措施。对调整种植模式项目,按每亩500元给予补助(连续补助5年,从第四年起补助减半),2014年补助3.8亿元,2015年补助1.41亿元。对旱作农业项目,按每亩100元给予补助;对非农作物替代农作物项目,按亩均1500元给予补助(连续补助5年,从第二年起补助减半),2015年补助0.21亿元。对推广冬小麦节水配套技术,按亩均75元给予节水品种物化补助,2014年补助2.25亿元,2015年补助5.95亿元。对水肥一体化等高效节水项目,按亩均1500元(含灌溉计量设施)给予综合补助,2014年投入4.14亿元,2015年投入4.65亿元。对保护性耕作项目,按每亩50元补助农机作业费,2014年补助0.18亿元。对管道输水项目,按亩均870元(含灌溉计量设施)给予综合补助;对农业用水户节约用水,通过节水奖励资金给予奖励,具体奖励标准由各县(市、区)自主确定。
鼓励社会投入。实行“先建后补”,鼓励农业取用水户按照财政部门年度补助规模和水利部门年度项目安排范围,自主申报建设农田水利设施,竣工验收合格后,给予相应的财政补助,调动农业取用水户实施节水改造的积极性。建立“建管服一体化”制度,鼓励运用PPP模式进行农田水利工程建设、运营和维护。威县智慧节水灌溉“建管服一体化”PPP项目是河北省首个农业产业PPP项目。项目建设按照政府每亩补贴1800元、社会资本方每亩出资1900元的比例进行投资,运营期20年。运营期间,社会资本方通过水权额度内每节约1立方米水政府奖励1元、收取灌溉服务费(每亩次20元)、增值服务费等渠道获取收益,保障机井、计量、灌溉设施运行。项目规划实施面积17.61万亩,总投资6.52亿元,目前已实施1.4万亩。在项目现场,内蒙古沐禾金土地节水工程公司经理陈亚军打开手机,向记者演示了智慧灌溉系统,“通过APP可以实现喷灌、施肥等自动远程控制,浇1万多亩地只要两个人,还能节水1/3以上。”经测算,该项目的实施可节省财政资金17%以上,为农户节约灌溉费用30%以上,真正通过市场化运作,实现了政府、社会资本、农户的三方共赢。
推行社会化管护。近年来河北省节水灌溉系统不断投入使用,发挥了积极作用。但是,由于缺乏专人和专业机构进行后续管护,很多设施设备损毁严重,使用年限大大缩短,效益低下。为解决这一问题,河北省积极鼓励推行委托、承包、租赁、购买公共服务等市场化、专业化、社会化水利工程管护方式,目前已发展各类灌溉服务组织2209个。沧州市献县水务部门采用政府购买服务方式将政府所有的115个泵站及附属工程设施委托给润泽农业服务有限公司管理,每个泵站每年支付给公司3000—5000元管护费。公司要及时完成泵站覆盖范围内耕地的灌溉任务,并对所有设施设备进行日常维养。该县水务局局长李书行说:“如果靠我们自己管理维护,无论是人力、财力还是技术都达不到,采用政府购买服务的方式不仅实现了专业人干专业事,而且节约了成本,提高了政府投入效益。”西城乡小邵寺村采取的是全托管模式。农民将耕地托管给秋江农机服务专业合作社,合作社负责从种到收的所有生产环节,包括灌溉工程的建设、维护、运行和管理。合作社负责人张秋江说:“全村4000多亩耕地全部托管给了我们合作社,政府给安装了喷灌设施,免费提供节水小麦良种,每亩每季能节水50—60方。我们还和农民签订了保底协议,小麦收成每亩低于800斤、玉米每亩低于1200斤的,直接给农民1000元钱作为补偿。”
两年多来的试点成效增强了河北治理地下水超采的信心。姚绍学介绍,2016年,河北省进一步加大治理力度,共安排财政投入87.12亿元,其中,中央投入71亿元,省级投入14.62亿元,试点范围由2014年的4个市、49个县,扩大到9个市、115个县(市、区),涵盖全省7个漏斗区。按照《河北省地下水超采综合治理规划(2014—2030)》,到2017年将退减地下水超采量42亿立方米,压采率达到70%;到2020年退减地下水超采量54亿立方米,压采率达到90%;到2030年地下水超采量全部得到退减,基本实现采补平衡。
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