时间:2020-02-11 作者:焦小平 中国清洁发展机制基金管理中心(财政部政府和社会资本合作中心)主任|
[大]
[中]
[小]
摘要:
2013年以来,财政部按照国务院统一部署,在公共服务领域统筹推进政府与社会资本合作(PPP)改革,赋予PPP改革新内涵,把PPP从简单的一种市场化融资手段提升为一种创新的市场化、社会化公共服务供给管理机制。经过三年实践,PPP改革已形成广泛共识,取得阶段性成效。
充分认识PPP改革的现实意义
PPP作为一种市场化、社会化公共服务供给管理方式,是一次以供给侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变革,旨在通过转变政府职能,放宽市场准入,充分利用政府财政资源杠杆撬动作用,激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共产品公共服务供给与管理,满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。
PPP改革是在公共服务领域切实落实党的十八届三中全会《决定》关于依法治国,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,实现国家治理体系和治理能力现代化的一项具体改革措施。在全面深化改革初期,它具有很强的引导性、牵引性和示范性,需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革协同推进。
首先,政府要转变职能,从全能政府转变为有限政府、法治政府和高效政府。在厘清政府与市场边界的基础上,凡是可以让市场做的...
2013年以来,财政部按照国务院统一部署,在公共服务领域统筹推进政府与社会资本合作(PPP)改革,赋予PPP改革新内涵,把PPP从简单的一种市场化融资手段提升为一种创新的市场化、社会化公共服务供给管理机制。经过三年实践,PPP改革已形成广泛共识,取得阶段性成效。
充分认识PPP改革的现实意义
PPP作为一种市场化、社会化公共服务供给管理方式,是一次以供给侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变革,旨在通过转变政府职能,放宽市场准入,充分利用政府财政资源杠杆撬动作用,激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共产品公共服务供给与管理,满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。
PPP改革是在公共服务领域切实落实党的十八届三中全会《决定》关于依法治国,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用,实现国家治理体系和治理能力现代化的一项具体改革措施。在全面深化改革初期,它具有很强的引导性、牵引性和示范性,需要行政体制、财政体制和投融资体制等改革协同推进。
首先,政府要转变职能,从全能政府转变为有限政府、法治政府和高效政府。在厘清政府与市场边界的基础上,凡是可以让市场做的,放手让市场主体在资源配置中发挥决定性作用,政府主要充当市场规则制定牵头人和监管者的角色。依法用“三个清单”创新政府管理方式,激发释放社会活力,实现公共服务供给利益链中的公众、企业和政府合作共治共赢。
其次,要加快现代绩效财政建设,把PPP项目支付机制与财政预算体制有效对接,建立一个规范、透明、可预期的投资回报机制,积极推进信用政府建设。对政府而言,PPP是一种政府购买服务行为,主要是一个财政问题,“少花钱、多办事、办好事”实现物有所值是政府首要目标;对社会资本来讲,PPP是一种中长期、分次回收投资收益的有偿商业服务,按合同约定获取合理投资回报是社会资本的核心利益。政府把项目有偿收费权、政府支出责任、资产开发收益等公共财政资源统筹纳入政府三年滚动预算和中期财政规划,是从机制上保障社会资本长期有信心投资公共产品服务的关键。
第三,要加快以市场和效率为导向的投融资体制改革,既要发挥政府投资引导放大作用,又要通过市场机制提高政府投资的有效性。PPP打破了公共产品供给单一垄断的“官办官营”局面,引进“官督民营”市场竞争机制,使政府投资管理关注点从重事前审批转向最终服务的品质和价格,从重项目建设转向全生命周期供应链的整体优化,从重项目前期融资转向项目产出和绩效付费。这种以结果为导向的权责对等、风险收益挂钩的交易机制,从机制解决了以政府主导项目投资融资体制下的“超预算、豆腐渣、建用不衔接”等老大难问题,政府把更多的精力放在规划和行业监管上,把融资、建设、运营等微观管理环节交给更擅长的市场去做。
准确把握PPP的新内涵
在我国PPP并非新生事物,20世纪90年代电力、交通、供水、环境治理等领域就引入BT、BOT等模式,在我国基础设施建设历程中发挥了重要作用,但它主要充当政府市场融资手段的角色,存在功能单一、合作期限短、竞争不充分、透明度不够、标准不统一、融资无节制、多部门分头推进等问题。PPP市场机制优化资源配置,提高财政资源效率的作用没有得到充分发挥。
如何按照中央全面深化改革的要求,充分利用市场机制创新公共服务供给管理体制,合理使用积极财政政策工具撬动市场资源稳增长、惠民生,是新一轮PPP改革核心要义所在。2013年,按照党中央国务院的部署,财政部负责统筹推进PPP改革工作,把PPP功能从仅作为政府一种市场化投融资手段扩展为一种创新的市场化、社会化公共服务供给管理机制,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的制度意见》就全面推进PPP改革进行具体部署,对PPP改革赋予新的内涵。
一是充分竞争、平等合作、诚信守约。政府要打破地域和所有制歧视,通过公平竞争方式选择最有能力的社会资本进行平等合作,让专业的人做专业的事,全面提高政府公共资源配置效率和质量。
二是风险与收益挂钩。按照收益对等和风险可控的优化原则,建立科学的风险分配管理架构,社会资本承担项目建设、融资和运营等商业风险,政府承担法律、政策和最低需求等风险,不可抗力等风险由双方合理共担。
三是实现全生命周期管理。建立从项目设计、融资、建设、运营、维护等全生命周期一体化管理模式,充分利用供应链管理优势,实现公共服务供给管理长期系统整体优化。
四是建立以产出和绩效结果为导向的付费交易机制。把政府支出绩效管理落到实处,提高资金使用效率,保证公共服务质量。
五是全过程透明公开管理。让PPP项目在阳光下运行,保证公众的知情权、参与权和监督权,探索政府与社会利益相关方共治共管互动治理方式。
坚定不移推进PPP改革
2014年,经中央机关编制委员会办公室批准,财政部在中国清洁发展机制基金管理中心加挂财政部政府和社会资本合作中心牌子,承担PPP政策研究、咨询培训、能力建设、信息统计和国际交流等,为财政部推进PPP改革做好技术支持和行动保障。
(一)政策研究。一是抓好制度设计。研究起草PPP操作指南、合同指南、物有所值评价指引、信息公开管理办法等,参与PPP项目财政管理办法、国务院关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见和财政承受能力论证指引等政策制定。初步构架了“法律规范+配套政策+操作指引”三位一体的PPP制度体系,为PPP改革落地确定了路线图。二是开展专题研究。围绕PPP项目实施和落地中的关键问题,开展PPP项目风险分配、PPP项目会计核算、PPP物有所值定量分析、PPP项目财政承受能力管理、PPP项目绩效评估等专题研究,为政策制定与出台打好理论基础。
(二)咨询培训。一是为PPP各相关方提供技术支持。为PPP工作领导小组各成员单位制定PPP相关政策、推进PPP项目、开展PPP调研等提供全面技术支持。为PPP相关行业部委推动PPP改革提供必要的支持,发挥和调动行业部门积极性。为地方政府和财政部门在推进PPP改革中遇到的政策问题和技术需求提供支持,促进中央政策顺利落地。此外,对咨询机构、社会资本、金融机构等相关方的问题进行答疑解惑,增进共识,形成聚力。二是开展全方位多层次培训。配合PPP改革进程,组织开展全国性PPP政策解读、分行业PPP专题培训和经验交流等。调配整合内外部资源支持地方政府和财政系统进行专题培训,提升基层对PPP改革理念把握和实操经验。
(三)能力建设。一是做好地方政府机构能力。支持省级财政部门成立PPP专门管理机构,提高全国PPP工作的整体性、系统性和专业性。建立对口联系人制度,第一时间分享PPP政策、工作动态,及时解答PPP改革落地中的难题,保证信息的及时性、对称性和工作步调的一致性。二是抓好示范项目实施。先后配合组织征集、评审3批745个示范项目,总投资约2万亿元。及时为示范项目实施提供技术支持,抓好示范项目跟踪督导,保证示范项目实施的规范性。及时总结提炼已落地示范项目的经典案例,编写出版《示范项目案例选编》。截至9月31日,前两批232个示范项目中,有128个进入执行阶段,总投资3456亿元,落地率达53.8%。10月11日,财政部等20个部委联合发布第三批示范项目。从实施效果看,有效发挥了示范项目就近示范、就近引导、就近教育作用,逐步探索了一条可复制、可推广、可放大的PPP改革实践路线。三是加强宣传普及。设立PPP中心中英文网站,创建微信公众账号“道PPP”,开设《PPP动态》季刊,与人民日报、《中国经济周刊》等合作开展PPP系列专题报道,及时宣传PPP理念、政策法规、中央和地方工作动态,加强互动交流,增进共识。四是加强合作平台建设。与相关机构探索发起PPP产业基金,引导解决PPP项目融资难、融资贵问题。与中国科学院大学、亚太财经与发展学院、中亚区域经济学院、中信集团等进行战略合作,发挥各自优势共同推进PPP改革。整合各方资源,聚焦PPP改革中税收、土地、融资等难问题,探讨解决方案。
(四)信息统计。一是建立全国PPP综合信息平台。搭建从中央到区县的PPP项目信息收集、管理、统计与发布平台,开发手机APP,实现PPP项目线上监管与移动监管。定期发布PPP项目权威信息。截至9月底,全国通过PPP综合信息平台发布的PPP储备项目达10471个,总投资约12.46万亿元,其中946个项目已落地,总投资超过1.56万亿元。PPP综合信息平台已成为全国PPP信息权威发布渠道和提高项目管理的有力抓手。二是加强PPP市场透明度建设。已利用PPP综合信息平台对外发布全部已入库项目基本信息。制定PPP项目信息披露制度,强化信息披露,促进公开透明。三是建立全国PPP咨询机构库和专家库。拟定全国PPP咨询机构库和专家库管理办法,建立信用跟踪与“黑名单”制度,规范行业行为,促进行业自律。
(五)国际合作。一是多边合作。与世界银行合作,利用2亿美元发展政策贷款支持地方设立PPP项目开发准备基金,提高PPP项目准备质量。与亚行合作,优化PPP项目实施流程,突破PPP项目识别标准、按效付费标准等难点问题。作为全球基础设施基金(GIF)中国秘书处、全球基础设施中心(GIH)中国联络处,对外推荐中国PPP项目,宣传中国PPP改革成效与经验,参与全球治理,欢迎国际各方参与中国PPP改革,分享中国PPP改革成果,也支持中国企业更好“走出去”。二是双边合作。与英国、加拿大、澳大利亚、韩国等PPP市场成熟国家的政府全面开展合作,学习借鉴国际先进实践经验,实现引资与引智并举。三是支持“一带一路”倡议。与亚太财经与发展学院、中亚区域经济合作学院合作打造“一带一路”倡议下PPP国际平台,广泛开展PPP政策研究、人才培养、咨询培训等合作,提升“一带一路”沿线国家PPP业务能力,支持中国企业以PPP模式参与全球基础设施建设。
经过三年实践,在国务院各个部门的协同努力下,PPP改革已成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的一个重要抓手。但在PPP改革推进中,政府观念转变不到位、项目落地率不高、民营资本参与比例偏低、能力建设仍待加强、市场环境有待完善等挑战依然存在。
下一步,我们要坚定改革理念,按照“五大发展理念”的要求,进一步通过深化完善法律制度体系、宣传培训、建立PPP基金、信息公开披露、示范项目实施等举措,提高民营资本参与度,提高项目落地率,探索一套可复制、可推广、可放大的PPP改革实施模式,建立一个统一规范高效的公共服务PPP大市场。
责任编辑 雷艳
相关推荐