党的十八届三中全会对全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化做出总体部署，创新发展将是未来我国发展的第一推动力。在公共服务领域推进政府与社会资本合作（PPP）改革，是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新，是一次机制体制的变革，是增加公共产品和服务供给、吸引鼓励民间投资、促进投融资体制改革的重要举措。按照党中央国务院的部署，财政部自2013年统筹推进PPP改革以来，按照高起点、高标准、高质量原则，从制度体系、机构建设、项目示范引导、深化国际合作等方面积极规范PPP改革，为稳增长、促改革、惠民生，引导经济走出新常态，特别是为加快供给侧结构性改革做出了积极贡献。

在公共服务领域推广运用PPP，是全面深化改革的一项重要任务，是推进供给侧结构性改革的一项重要举措，是实施创新驱动、发展新经济的一项重要手段。2013年底以来，在有关各方的共同努力下，推广运用PPP工作不断迈上新台阶、迎来新机遇。

回顾过去推广PPP初见成效

对于这项贯彻十八届三中全会精神的改革举措，党中央、国务院高度重视，习近平总书记、李克强总理、张高丽副总理多次作出重要批示。财政部秉承“风险分担、激励相容、物有所值、全生命周期管理”的理念，会同有关部门，着力在公共服务领域推广PPP，目前已经与“互联网+”、“双创”等热点词汇一样，成为新经济领域中最活跃的部分，并取得了实实在在的成效。

首先是观念“逐步转变”。从内涵和机制上讲，推广运用PPP模式，不是简单的项目融资，而是一次理念观念的革新，既代表了国家治理能力的提升，又体现了财政管理方式的升级。三年来，我们紧紧抓住理念革新这个牛鼻子，开展了一系列有针对性的工作，向社会全方位宣传PPP理念。从实施效果看，各级政府部门的观念有所转变，开始从公共服务的“管理者、提供者”转向“监督者、合作者”，开始从“重建设、重融资”转向“重运营、重合作”，有的地方甚至将推广PPP作为干部考核的一个指标。有媒体评论：“现在的地方政府领导，哪怕是县乡领导，要是不知道PPP，那证明他已经OUT了”。

其次是制度“逐步建立”。“制之有衡，行之有度”。建章立制是推广PPP的基本前提，如果没有规范的制度，就容易“走弯路、念歪经”。早在上世纪八九十年代，我国在基础设施建设领域就开始尝试公私合作模式，但由于制度建设缺位，导致项目“异化变形”。为了解决这些问题，在推广PPP一开始就从制度建设入手，按照“顶层设计+配套政策+操作指引”三位一体的思路，制定了覆盖PPP“全生命周期”的制度体系。业内人士评价：“短短两年时间，我国就建立了一个接近国际水准的PPP制度框架”。

三是手段“逐步多元”。借鉴国际经验，立足现实国情，除了理念宣传、建章立制之外，还创新了相关支持手段，引导市场主体，更好地推广运用PPP。比如，会同一些金融机构，成立了中国PPP基金。截至今年7月底，基金签约了7个PPP项目，参与投资55亿元，引导投资规模821亿元，发挥了财政资金的撬动、引导作用。

四是项目“逐步见效”。转变观念、建立制度、完善手段，都是为了实施“真正的”PPP项目奠定基础。从去年开始，按照“宁缺毋滥”的原则，从地方上报的1000多个项目中，筛选了两批共233个“中央财政示范项目”，作为样板和标杆，引领PPP项目规范实施。目前，示范项目已经在公共服务质量方面显现出了优势。可以说，通过示范项目看得见、摸得着的好处，使大家有意愿、有动力去推动这项工作。在示范项目的带动下，截至今年6月底，全国落地项目已经有619个，项目总投资额1万亿元。

立足当下面临的困难和问题依然突出

在看到成效的同时，也要清醒地认识到，推广运用PPP仍然面临一些难点和问题：

一是项目规范实施“难”。最近一段时间，一些地方为尽快上项目，通过“假的”政府购买服务形式，进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名行变相融资之实。这种现象既会影响PPP规范推广，也可能加大地方政府债务风险。

二是健全配套政策“难”。从地方政府、社会资本、金融机构各方反映的情况看，PPP项目的顺利实施与配套政策是否健全密切相关。目前，土地、价格、融资等方面的配套政策亟需进一步完善。然而，这些政策涉及面广、协调难度大，短期内出台存在一定难度。

三是社会资本退出“难”。在与社会资本的谈判过程中，一些地方政府侧重准入保障，对社会资本的市场化退出缺乏规范化、制度化的安排，导致社会资本退出具有较大的不确定性。与国际相比，资产证券化产品在PPP项目上的运用也不够，社会资本难以运用金融创新工具实现退出，影响了企业和金融机构参与PPP项目的积极性。

四是人才队伍建设“难”。一些地方政府和项目实施机构缺乏真正熟悉政策和业务的人员，也缺乏PPP项目运作经验，操作能力相对不足，在项目谈判的过程中甚至难以与社会资本“对话”。特别是，PPP项目需要开展绩效考核，需要对项目产出和成本“精打细算”，但目前缺少既熟悉行业标准和成本核算又具备管理能力的复合型人才。

展望未来着力推动PPP持续发展

最近一段时间，对PPP发展问题，社会上有各种各样的声音。有人提出，可以先让PPP项目做起来，等做大了再逐步规范；也有人认为，针对规范PPP项目难以落地的问题，可以暂时对一些“假PPP”项目“睁一只眼，闭一只眼”。我们一直认为，规范与发展相辅相成、缺一不可。在将PPP蛋糕做大的同时，不要忘记“做优”的根本。要将规范与发展一同谋划，推动PPP事业在“阳关大道”上不断前进。

一是要加快立法进程。PPP立法是打消各方疑虑、保障各方权益的关键举措。目前，国际上已有较为成熟的PPP立法经验，国内推广PPP的实践，也为立法提供了现实素材。国务院常务会议已经明确要求，要加快推进PPP领域立法进程，以更好的法治环境，激发社会投资活力。为此，财政部要积极配合有关部门，加快推进立法工作，给社会资本参与PPP“吃一个定心丸”。

二是要落实扶持政策。PPP项目的规范发展，离不开政府的激励和引导。针对目前面临的困难和问题，财政部将会同有关方面，在土地、价格、融资等方面，量身打造适应PPP需要的配套政策。同时，也要研究加大以奖代补的支持力度，推动中国PPP基金加快投资，为更多的规范PPP项目提供支持。

三是要加强项目管理。前两批“中央财政示范项目”在“打样板、树标杆”方面，已经发挥了很好的引领作用。第三批PPP示范项目将着力发挥示范带动作用。此外，为了推动PPP规范健康发展，要坚决制止通过回购协议、保底承诺等方式变相融资。

责任编辑 雷艳