《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出：“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。……确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”实现脱贫攻坚，关键在于抓住主要矛盾。目前全国7000万农村贫困人口主要分布在14个集中连片贫困地区。如何在这些地区实现脱贫攻坚，是打赢脱贫攻坚战的重中之重。

财政部门在脱贫攻坚中发挥着至关重要的作用。但贫困，尤其是在目前的集中连片贫困地区，虽然从现象和结果看主要体现为农户的收入水平低下，其形成的根源却是深刻而复杂的。要从根本和长远上消除贫困，并非单纯靠增加财政资金的投入能够解决的。只有在方向正确，安全、规范、有效使用的前提下，财政资金才能发挥保障作用。因此，在对贫困现象进行深入调研分析的基础上，对症下药，有针对性地增加财政投入，创新投入方式，才能实现效益最大化。

当前特困农村地区贫困的主要原因

目前我国集中连片特殊困难地区主要包括六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山—太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区等区域的连片特困地区。导致上述地区贫困的主要原因包括：自然地理障碍、自然条件恶劣；基础设施薄弱，公共服务不到位；当地缺乏支撑产业；家庭因病因学致贫返贫；个人缺乏发展能力、技术和资本等。由于地理区位特点，不少地方处于恶劣的自然条件中，如高寒、多山、缺水、石漠化、荒漠化严重，很容易引发深度贫困。由此导致这些地区基本公共服务体系不健全，义务教育、医疗卫生、社会保障、收入分配、金融、土地等制度不完善、不到位。从贫困户的家庭及个体情况看，其生产技术、获取知识、社会交往等能力不足，无法通过家庭和个人努力摆脱贫困。

从上述情况可以看出，导致这些地方贫困的根本原因并非缺少财政投入，脱贫攻坚也不是简单地增加财政投入就能解决的，需要在分析各地实际情况的基础上，因地制宜，明确思路和方向，有针对性地采取措施，其中包括实施易地搬迁，通过交通扶贫、产业扶贫、金融扶贫、教育及医疗扶贫、低保托底等多种途径。

财政要找准原因、分类施策

对于地理位置偏远、自然条件恶劣、基础设施落后的地区，要区别情况，在加强基础设施建设和易地搬迁之间做出选择。按照国家相关部门意见要求，对自然环境恶劣、生态脆弱、不具备基本生产和发展条件、“一方水土养不活一方人”的深山区、石山区、荒漠区、高寒区、地方病多发区等，应坚决实行易地搬迁。按照全国“十三五”易地扶贫搬迁规划，拟用5年时间搬迁建档立卡贫困人口981.5万人，并推动其实现有业可就、稳定脱贫。财政、国土、住建、金融等部门为此推出配套支持政策。就财政部门而言，除预算内投资，还可以通过对贷款贴息、发行地方债等进行支持。

在实行易地搬迁之外的其他贫困地区，则应下大力气做好基础设施建设，补齐短板。遵循公共财政的理念，区分主次，重点支持涉及基本公共服务和民生的“三农”基础设施项目，将有限的财政资金用在最需要的地方。在具体操作上，可以通过预算内投资、转移支付或专项资金等形式加大投入。在范围上，要尽可能将建设项目延伸到农田和农户，一步到位，不要求地方配套，以免造成贫困地区新的负担。同时也应认识到，农村贫困地区基础设施建设点多面广线长，后期养护难度大。因此，在国家加大投入之外仍需发挥农民投工投劳的独特优势。在养护上，需在政府相关部门指导服务、财政给予一定补贴和激励的前提下，更多借助农民自身力量。

除了加强硬件方面的基础设施建设，脱贫攻坚还需要健全完善“软件”方面的基础设施建设，即基本公共服务，如医疗卫生、教育、社会保障、土地、就业、收入分配等，为脱贫攻坚创造制度条件。我国近年来通过不断推进和深化上述领域的改革，对农村的大范围脱贫提供了有力的制度支持。今后应进一步加大财政投入力度，推进城乡基本公共服务的均衡化和一体化。

支持特色扶贫产业。习近平总书记指出，要脱贫也要致富，产业扶贫至关重要。可以说，产业是脱贫攻坚的核心，是脱贫的必由之路。国家9部门联合印发的《贫困地区发展特色产业促进精准脱贫指导意见》中提出，通过特色产业扶持解决一半以上农村贫困人口的脱贫问题。从中可以看出特色产业扶贫的重要性。产业扶贫，关键在于寻找和确立适合本地实际的特色产业。在此基础上，打造和完善产业链条，形成具备市场竞争力的品牌。为此，要注重培育和引进龙头企业、种养大户或者建立农民合作社等新型经营主体，支持他们与贫困户形成利益共享、风险共担的稳定协作关系，向贫困户提供社会化的产业链服务，并吸纳贫困劳动力实现就业，增加其收入。对于扶持特色产业，财政部门应该从公共财政理念出发，抓住产业链条中的关键环节和薄弱环节，从过去集中投入于项目转到集中投入于特色产业，加大对适度规模经营的新型农业经营主体的扶持力度。同时，财政资金要更多发挥引导和杠杆作用，吸引金融资本和社会资本投入，壮大特色产业。

培育和提升贫困人口的自我发展能力。习近平总书记指出，治贫先治愚、扶贫先扶智。这说到了脱贫攻坚的根上。要使贫困户真正、彻底实现脱贫，最根本的是增进他们的自我发展能力，其中的关键是加大人力资本投资，为其提供适宜的教育及培训计划，以提高贫困人口的就业能力。从长远看，应不断加大投入，让包括贫困家庭在内的农村孩子都能公平地享受优质教育资源，以阻断因代际传递导致的“穷二代”现象。

对于少数特殊的贫困人群，只能通过最低生活保障制度实行兜底，这是公共财政义不容辞的责任。需要注意的是，在实施农村低保制度过程中，应在公平、公正、公开的原则下，加强对贫困人口的精准识别，该扶持谁就扶持谁，不该扶持的不能乱扶持，并实现低保的有进有退。

创新财政支持方式

随着脱贫攻坚工作的逐步推进，对工作的针对性和效率提出了更高要求，在财政支持的方式上也需要加快创新。国务院办公厅早在2014年就发布文件，要求进一步动员社会各方面力量参与扶贫开发。可充分发挥社会力量的作用，如大力倡导民营企业扶贫，积极引导社会组织扶贫；加快推进面向社会购买服务，择优确定扶贫项目和具体实施机构等。财政部门负责提供扶贫资金，资金的传递和管理则由专业性的非政府组织来负责，这能够避免我国长期以来由政府主导的扶贫模式的突出弊端，即贫困人口瞄准率低、扶贫开发资金使用效率不高、贫困人口知情权、参与权和选择权不够等。

责任编辑 刘永恒