时间:2020-02-11 作者:孙光奇|李建宇|骆阳 (作者单位:财政部驻河南省财政监察专员办事处)
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摘要:
“三农”问题的核心是农业,农业的关键是粮食,粮食的焦点是口粮。当前我国粮食生产面临严峻挑战,农业生产成本地板刚性抬升,传统农业发展方式已不可持续,相关政策亟待调整。为此,河南专员办立足河南省镇平、方城两个产粮大县,就粮食生产现状、政策成效及问题进行系统调研,在此基础上,对完善财政支持粮食生产可持续发展提出相关建议。
现行财政政策成效及问题分析
河南省是全国粮食生产核心区,2014年粮食总产量1154.5亿斤,占全国粮食总产的9.5%。2009—2014年,河南省用于粮食生产的财政补贴资金从150亿元增加到306亿元,增幅为104%,全省粮食播种面积和总产量分别增加了3%和9%,财政补贴政策取得明显实效。主要表现在以下几个方面:
一是粮食综合生产能力显著提高。河南省耕地面积连续十多年稳定在1.23亿亩左右,小麦种植面积连续4年稳定在8000万亩以上,建设完善高标准粮田3687万亩,为守住“口粮绝对安全”底线打下坚实基础。粮食产量实现“十一连增”,2014年粮食总产量1154.5亿斤,实现历史新高。
二是农业基础设施建设明显加强。“十一五”期间,河南省累计投入水利基本建设资金227亿元,新增有效灌溉面积351万亩,治理水土流失面...
“三农”问题的核心是农业,农业的关键是粮食,粮食的焦点是口粮。当前我国粮食生产面临严峻挑战,农业生产成本地板刚性抬升,传统农业发展方式已不可持续,相关政策亟待调整。为此,河南专员办立足河南省镇平、方城两个产粮大县,就粮食生产现状、政策成效及问题进行系统调研,在此基础上,对完善财政支持粮食生产可持续发展提出相关建议。
现行财政政策成效及问题分析
河南省是全国粮食生产核心区,2014年粮食总产量1154.5亿斤,占全国粮食总产的9.5%。2009—2014年,河南省用于粮食生产的财政补贴资金从150亿元增加到306亿元,增幅为104%,全省粮食播种面积和总产量分别增加了3%和9%,财政补贴政策取得明显实效。主要表现在以下几个方面:
一是粮食综合生产能力显著提高。河南省耕地面积连续十多年稳定在1.23亿亩左右,小麦种植面积连续4年稳定在8000万亩以上,建设完善高标准粮田3687万亩,为守住“口粮绝对安全”底线打下坚实基础。粮食产量实现“十一连增”,2014年粮食总产量1154.5亿斤,实现历史新高。
二是农业基础设施建设明显加强。“十一五”期间,河南省累计投入水利基本建设资金227亿元,新增有效灌溉面积351万亩,治理水土流失面积3502平方公里,全省有效灌溉面积达7483万亩;投入农业综合开发资金155亿元,改造中低产田、建设高标准农田885万亩;建设小农水重点县110个,基本实现了小农水重点县在粮食生产核心区的全覆盖,粮食生产抵御自然灾害能力进一步增强。
三是农民收入水平稳步增长。2006—2014年,河南省农民人均收入由3261元增长至9416元,扣除价格因素年均增长10%,超过“十一五”期间确定的年均增长6%的预期目标。在农业产业化集群的带动下,农产品加工业连续多年稳居全省“第一支柱产业”,2014年全省规模以上企业吸纳劳动力209万人,提供劳动报酬550亿元,人均收入2.6万余元。
四是农业产业化水平全面提升。截至2014年底,河南省规划培育农业产业化集群总数达540个,实现年销售收入9579亿元,比上年净增1261亿元;农民专业合作社达9.7万家,种粮大户3.9万户,家庭农场1.6万家;全省农村土地流转面积占家庭承包耕地面积的34.8%;农作物耕种收综合机械化作业率达76.3%,高于全国平均水平15.3个百分点。
但当前财政政策在实际操作过程中也存在一些问题和矛盾,政策实施效果与预期目标存在一定差距。主要表现在以下方面:
农业补贴方面。一是大户激励不够,补贴政策效应弱化。目前农业生产扶持政策对种粮大户等新型农业经营主体的支持、激励不足,影响其种粮积极性。而传统散户自给自足的种植方式,规模化程度低、成本高、收益差,同时土地碎片化还造成耕地资源浪费,不利于农业机械化和社会化服务推广。与不断上涨的种粮成本相比,较低的财政补贴对农民增收和粮食增产的政策效应在不断弱化。与经济作物相比,粮食的种植收益明显偏低。二是补贴与粮食生产存在脱钩现象。粮食直补和农资综合补贴按农业税计税面积核算发放,与粮食生产脱钩。农户只要有承包地就可以拿到补贴,不管是否种粮,粮食产量和质量是高是低,也不管耕地如何流转、种粮食作物还是经济作物。本次调查显示,21%的农户把自己部分或全部的土地流转出去,其中80%的流转土地用于种植经济类作物。真正从事粮食生产的种粮大户、家庭农场等很难得到除自己承包地之外的补贴支持,不利于新型农业经营主体的培育和发展,有可能导致土地非粮化倾向愈加严重。三是补贴面积与实际耕地面积差距较大。粮食三项补贴确定的耕地面积,是根据农村税费改革时核定的农业税计税面积,由于早期丈量方式简陋、土地肥瘦折算不均、农民为少交农业税少报面积以及新增耕地等现实和历史原因,农户实有耕地面积往往要超过计税面积。四是管理有待完善。当前粮食生产补贴种类多、投入分散,涉及发改委、财政、农业、林业、水利、扶贫和金融等多个政府管理部门。发放程序复杂,必须经过“核实面积——政策宣传——公示——核实和录入农户基础信息——资金兑付——检查督导”流程,基层工作投入大、成本高。实际执行中基层主管部门各自为政、管理脱节、农民重复领取补贴等问题时有发生,加之资金使用监督不到位,资金使用效益有待提高。
粮食主产区激励补偿方面。一是主产区财力水平远低于全国和全省平均水平。根据《2014年河南省国民经济与社会发展统计公报》,按户籍人口测算,2014年河南省人均一般公共预算支出在31个省(市、区)中最低,为全国平均水平的58%。滑县粮食年产量超过140万吨,为超级产粮大县,2014年人均一般公共预算支出为河南全省平均水平的52%。二是对主产区部分转移支付比例低于粮食产量占比。2014年,中央财政下达河南省农机购置补贴、农资综合补贴、农作物良种补贴资金,分别比河南省粮食产量占全国粮食总产比例低2.4个、1个和0.3个百分点。同时,对主产区与粮食生产相关的部分间接支出比例也相对偏低,如2014年中央下达小型农田水利设施建设与水土保持补助比河南省粮食产量占全国粮食总产比例低5.8个百分点。
农业保险制度方面。一是保险覆盖率低。河南省于2007年开展政策性农业保险试点,目前农业保险财政补贴资金主要由中央、省、市、县四级财政配套。全省水稻、小麦和玉米三大作物保险覆盖率低于全国平均水平34.5个百分点,其中参加小麦保险的农户仅占21.2%,参保面积为28.5%。二是保障水平偏低,产品体系单一。现行补贴理赔程序繁琐,补贴标准总体偏低,不足以补偿物化成本。产品差异化程度低,仅对农作物生产风险提供保险,未覆盖市场风险和价格风险。三是政府与市场边界不清晰,保险公司基层力量不足。个别地区政府介入过多,从“政府引导”异化为“政府主导”,没有发挥市场作用。商业保险公司基层在编人员有限,服务能力不足,难以满足粮食作物保险大面积承保等实际工作需要。
相关政策建议
按照十八届三中全会提出的“一改革二完善”的总体要求,遵循十八届五中全会提出的五大发展理念,对完善财政支持粮食生产可持续发展提出“1+3”的总体思路:以扶持种粮大户和产粮大县为中心,以支持种子、地、水三项生产要素为重点,以提高粮食产能为目标,改革农业补贴制度,完善主产区利益补偿机制和农业保险制度,出台相关配套措施,保证改革顺利推进。
加快改革农业补贴制度。一是重点扶持大户,由散户和大户并重转向大户倾斜。对种粮大户实施差别化补贴政策,其中对种粮大户在确保目前补贴总量的基础上,将部分存量补贴资金和增量补贴资金的相对多数向其倾斜。将财政补贴与粮食实际播种面积或商品粮实际出售量挂钩,加大耕地资源地力保护补贴等“绿箱补贴”力度,促进大户不断改善农业生产条件,提高粮食增收能力。此外,国家自2015年起每年从农资综合补贴中安排20%的资金用于支持粮食适度规模经营,建议对大户的资金支持比例适当放宽到30—40%。散户维持现有补贴标准不降低,增量适当支持。二是对产粮大县调整补贴系数,增加补贴规模,减少主产区配套。建议将粮食商品量、产量所占权重由60%、20%统一调整为40%,并增加人口密度系数,使人口密度越高的地区单位产量享受奖励越多,进一步发挥奖励资金对粮食增产的激励作用。同时在粮食主产区财力偏弱的情况下,应适当减少中央财政项目主产区的地方配套。
重点支持要素:种子、地、水。对种子的管理应严格按照《种子法》及其实施条例的规定执行,重点保障种子质量。将口粮种子的管理权限适当上收。对经主管部门审定具有重大推广价值的优良品种设立专项补贴;对制种大县给予扶持,资金由中央和省级财政各负担一定比例;农民购种实行登记制度。同时加大对良种选育和推广的科技经费支持力度;对于交由市场化运作的其他品种,既要发挥种子协会等行业协会的自律性约束,又要发挥主管部门监管作用,大幅增加违法违规成本,使其不愿不想制假贩假。测土配方施肥是促进粮食增产、农业增效、农民增收和节能减排的重要技术手段,目前河南省主产区县测土配方的基础数据库已初步建立,但因经费不足等原因未执行到位。建议适当增加财政补贴,发挥测土配方施肥技术的节能增效作用,逐步实现对主产区粮食作物播种面积的全覆盖。同时大力开展以水利为重点的中低产田改造和集中连片高标准农田建设,改善农田基础设施条件,稳步提高耕地基础地力。大力发展高效节水灌溉,加大渠道防渗、管理输水、喷灌、微灌等节水灌溉技术应用推广的财政投入,充分发挥节水、节能、节地和省工、省肥、省钱作用,实现增产增收。对农田配套机井应按照“打深井、保长远”原则进行统一规划,明确管理责任主体,坚持依地制宜。
充分利用海外市场,补海外种粮。作为农业“走出去”战略规划的重要内容之一,发展海外种粮有助于合理利用国外资源,缓解我国人多地少的突出矛盾,但也面临法律、政治等多重风险以及土地开发、加工储运等巨额投入。国家应从政策层面加以支持引导,通过设立专项补贴,对境外农业投资企业在融资、拓展等方面予以重点支持,补贴资金额度与其运回国内市场的粮食产量挂钩,对于生产后直接在海外市场销售的粮食不予补贴。研究建立“一带一路”区域的农业供应链,推动形成区域一体化农产品市场。
调整结构,建立“能进能退”的补贴机制。增加有利于资源利用高效、产地环境良好和生态系统稳定的补贴项目,如秸秆深耕深松作推进秸秆全量化利用;加大对技术含量高、质量优良的大中型农用机械补贴力度,如100马力以上大型拖拉机、高性能青饲料收获机、大型免耕播种机、大型联合收割机等,提高补贴的精准性。对政策实施成效不明显和应交由市场配置资源的项目补贴应逐步减少或退出,如能繁母猪补贴、能繁母牛补贴,建议调整用于补贴其他项目。调减对功率低、能耗高、作业质量差的小型低质农用机具的补贴。
完善粮食主产区利益补偿机制。一是纵向补偿。除调整产粮大县奖励资金补贴计算系数外,建议实行农业基础设施建设投资差别匹配政策,如对于中西部商品粮调出大县的农田水利建设投资,由中央财政负担大头,粮食自给省份由中央与地方财政各负担50%,粮食调入大省由地方财政自行负担。对于中西部产粮大县应由国家和省通过转移支付逐步补齐财政收入差额,争取用10年左右使其基本达到所在省平均水平。二是横向补偿。横向补偿是对纵向补偿的有益补充,探索由中央财政按照主产区粮食生产成本、商品粮调出数量等进行统算统补。主产区在发展粮食生产的同时,牺牲了种植经济作物有可能带来的高收益,有必要给予一定补偿。
健全和完善农业保险制度。总体原则是“广覆盖,保大户”,在险种、险额、标的物、财政支持力度等方面向主产区和种粮大户倾斜,对于非基本范畴内的保险项目实行退出机制。一是补主产区和种粮大户,逐步取消县级保费补贴。将补贴比例与投保人的种植规模以及保险产品的保障水平相结合,重点补贴规模化经营程度高的主产区和种粮大户,逐步减少或取消县级保费补贴,可先在中西部产粮大县实施,取得一定经验后再推广到其他县(市)。此外,可考虑在主产区建立粮食目标价格保险制度,充分运用市场手段,降低执行成本和提高政策绩效。二是补高保障创新产品,稳步提高保障水平。将面向种粮大户的高保障创新产品纳入补贴范畴,建立多层次的农业保险产品体系,增加保险品种,扩大保险范围,加大保险力度,提高保障水平。在确定产品保险金额时,除考虑生产投入的物化成本外,适当考虑一定比例的租地成本和人力成本。如中原农业保险公司新增火灾、灌溉费用和倒伏收割费用3项责任险种,将小麦、玉米保额分别提高到800元/亩和700元/亩,比较符合粮食生产实际和农民需求,受到粮农的普遍欢迎。三是补农业大灾风险,增强应对大灾风险能力。主要有三种方式:1.在国家层面建立大灾风险基金,资金来源为财政拨款和经营政策性农险业务企业的税前利润,将农业大灾基金年度财政资金的筹集和使用纳入政府财政预算,实现农业大灾风险全国范围的分散。2.国家出资设立政策性农业再保险公司,要求经营政策性农险业务的公司按其承担保额的一定比例办理再保险,以适当降低商业保险公司的经营风险。3.优先建立省级大灾风险分散机制,确保政策性农业保险经营主体正常运营。
完善相关配套措施。一是推进土地确权和有序流转。建立土地流转交易平台。使土地流转双方的供需信息实现有效对接,引导农民依法、自愿、有偿、有序流转土地;完善土地流转法律体系,制定《农村土地流转法》,规范农村土地流转程序;健全土地流转市场机制,加快农村劳动力的非农转移,大力发展第三产业,积极推进户籍制度改革,改变农民对土地的过度依赖。二是完善农产品价格形成机制。对稻谷和小麦继续实行最低收购价,统筹运用价格支持和补贴手段保护农民利益,对玉米、大豆、棉花、油菜籽等农作物发挥市场形成价格机制,通过市场价格信号引导生产,调节供求;继续推行农产品目标价格制度,让价格形成真正反映市场的供求关系,政府通过价外补贴等方式来保护农民利益,逐步减少政府对农产品价格波动的过激干预。三是完善现代农业服务体系。加快农村信息基础设施建设,完善农村及贫困地区宽带网络、涉农信息平台和产品配送中心等基础设施建设,加大对农业产业化龙头企业电子商务平台建设的财政扶持。制定农产品网售质量标准,由政府牵头,统一制定上线农产品的质量分级标准,加大对网售农产品质量的监管力度,建立健全服务体系和管理制度。培育壮大农村物流主体。支持农民专业合作社等流通主体建设,形成主体多元、功能协调、相互配套的农村物流队伍体系。
责任编辑 刘永恒
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