时间:2020-02-11 作者:邓智华 (作者单位:国家发展改革委国际合作中心) 方正 (作者单位:国家发展改革委国际合作中心)
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摘要:
住房问题事关国计民生。上个世纪九十年代初开始建立的我国住房公积金制度,对于改革计划经济体制下的住房分配制度、促进居民住房改善和房地产业的快速发展,起到了重要作用。但是,经济发展新常态下,住房公积金制度难以与时共进,受到各方质疑。党的十八届三中全会提出“建立公开规范的住房公积金制度”,为下一步改革指明了方向。
当前我国住房公积金改革面临的主要问题
新常态下,我国住房公积金制度改革面临的主要问题有:住房公积金覆盖范围有限,中低收入群体的住房权益未能有效保障;公积金发展不平衡,缴存差异大,分配不公;资金沉淀过多,使用效率不高,增值收益低;公积金使用、分配不够透明,使用范围狭窄,提取、贷款不便;公积金管理权责不清,监督机制不健全。总之,现行住房公积金制度不能满足广大人民群众,特别是中低收入群体日益增长的住房改善需求,未能充分发挥作为社会保障重要支柱之一的住房保障作用。导致上述问题的最主要原因有四个方面:一是对住房公积金的属性和功能认识不清,造成对政策制定和改革取向的严重分歧;二是有关住房公积金的政策和制度的调整与完善,明显滞后经济社会的快速发展和变化;三是我国地区发展水平和行业收...
住房问题事关国计民生。上个世纪九十年代初开始建立的我国住房公积金制度,对于改革计划经济体制下的住房分配制度、促进居民住房改善和房地产业的快速发展,起到了重要作用。但是,经济发展新常态下,住房公积金制度难以与时共进,受到各方质疑。党的十八届三中全会提出“建立公开规范的住房公积金制度”,为下一步改革指明了方向。
当前我国住房公积金改革面临的主要问题
新常态下,我国住房公积金制度改革面临的主要问题有:住房公积金覆盖范围有限,中低收入群体的住房权益未能有效保障;公积金发展不平衡,缴存差异大,分配不公;资金沉淀过多,使用效率不高,增值收益低;公积金使用、分配不够透明,使用范围狭窄,提取、贷款不便;公积金管理权责不清,监督机制不健全。总之,现行住房公积金制度不能满足广大人民群众,特别是中低收入群体日益增长的住房改善需求,未能充分发挥作为社会保障重要支柱之一的住房保障作用。导致上述问题的最主要原因有四个方面:一是对住房公积金的属性和功能认识不清,造成对政策制定和改革取向的严重分歧;二是有关住房公积金的政策和制度的调整与完善,明显滞后经济社会的快速发展和变化;三是我国地区发展水平和行业收入分配的巨大差距,与现行住房公积金以地方为主的管理体制,难以发挥公积金的住房保障和再分配功能;四是住房金融市场发育滞后,政策金融与商业金融定位不清。
对新时期住房公积金属性和功能的再认识
(一)住房公积金在新常态下仍然是“准公共产品”
住房公积金的权属界定是长期以来国内关于住房公积金性质争论的焦点。持住房公积金属于职工个人所有的观点者认为,公积金的服务目标群体只能是缴纳职工,住房公积金资金包括增值收益也只有缴存人才有资格动用。而住房保障是社会公益事业,理应由政府财政出资,不应该染指具有私有属性的住房公积金。虽然公积金缴存人包括职工个人以及非公单位,但公共部门对公积金制度形成所起的作用是决定性的,公积金的使用具有社会再分配职能。因此,住房公积金具有“准公共产品”性质,公共部门可以根据社会经济发展的形势要求赋予其与时俱进的功能,有权征调借用住房公积金——特别是其沉淀资金和增值收益——用于履行必要的住房保障职能。基于住房公积金的“准公共产品”性质,政府有责任对非公供给部分提供制度激励,特别是强制性的制度安排。这意味着即使一些个人已经享有较高的居住水平,仍然有义务参与长期住房储蓄,帮助更多的人共同提高居住水平,充分体现住房公积金的互助性。
此外,准公共产品的非公供给部分归根到底还需要政府部门的有效运作,才能使其发挥公共物品应有的作用,也即准公共产品的非公供给机制是公私部门之间的委托代理关系,在明确产权收益后出于实际运作效率的考虑,由政府部门以付费形式购买,提供给真正有需求的公众。但是,毕竟缴存人是住房公积金的来源。因此,为确保缴存人的收益,要求以“有偿”为方式,对住房公积金的运作有稳健的安全性和一定的投资回报性。使用住房公积金用于保障性住房建设后,不但要还本,也要付息,保证住房公积金循环利用的可持续性。
(二)新常态下住房公积金制度应定位于“保障性”住房金融
在新常态下,具有强制性、互助性、保障性性质的住房公积金应继续充分发挥在城镇居民基本住房需求保障中的重要作用,立足于为中低收入群体的住房基本消费提供服务,提高社会福利,为住房保障体系构建提供支撑。这要求住房公积金制度的未来发展方向必须结合我国的住房宏观调控政策,并与住房金融市场的发展协调一致。因此,在承认住房公积金“准公共产品”性质的基础上,新的制度构建应从原来以财政支持为主转向政策性金融运作。从住房公积金拥有稳定资金来源的天生制度优势和现有庞大的存量来看,只要制度重构和相关政策设计得当,未来完全可以兼顾互助性和保障性,发挥其“准公共产品”的功能,为不同收入阶层的居民改善住房需求提供不同程度的服务,并为扩大内需和社会稳定提供有力支撑。
(三)住房公积金制度应立足于服务“中低收入阶层”
在住房商品化改革进程下,居民普遍低下的个人住房支付能力无法应对高涨的商品房价格,房价涨势让城镇中低收入者“望楼兴叹”。因此,政府有责任调控房地产市场,通过改革住房公积金制度,建立长期的储蓄和积累机制,通过调节住房公积金贷款的归集、使用和贷款规则,采用合适的政策和运作方式,将其立足点设定于为中低收入阶层的住房保障体系建设提供融资服务,同时兼顾中高收入阶层,为各收入层次的居民群体的住房改革需求提供不同程度的服务,引导居民住房消费资金在租赁市场和商品房市场上的合理流动,实现保障城镇居民住房需求的目标,促进我国房地产业的健康稳定发展。
(四)住房公积金制度是社会保障体系建设的重要支柱
从实行住房公积金制度的国际经验来看,作为住房保障体系重要组成的住房公积金制度,并不局限于单纯的住房保障功能。如新加坡的中央公积金制度已全面覆盖国民购房、医疗保险、子女教育、退休养老等多种社会保障领域,发挥综合性的社会保障作用。巴西政府通过社会保障制度改革,将住房发展基金与社会福利计划整合,建立一种兼具失业保险与住房保障功能的社会保障综合资金——失业与保障公积金,个人存款账户可以用来支取失业、养老和医疗保险金,加入5年后即可用于购买房产。因此,住房公积金制度是一种强制性的个人长期储蓄计划,其强制、长期的性质与养老金类似。我国新型住房公积金制度的构建,应与医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险相衔接,形成一套完善的社会保障体系。总之,重构后的住房公积金制度,应该成为社会保障体系的重要支柱。
推进住房公积金改革的总体思路
(一)立足国情,扬长弃短,推进建立有中国特色的新型住房公积金制度
新型住房公积金制度将以保障居民基本住房需求作为首要目标,重在提高城镇中低收入群体的住房消费能力。为此,住房公积金制度设计要更加突出公平,同时兼顾效率,坚持住房公积金筹集和运用的“公益性”,适当保留“强制
性”与“义务性”,通过政策性住房金融的运作体现“市场性”,促进公积金运行效率的提高和满足更多目标消费人群的需要。
(二)关注公平,拓宽覆盖,加快形成具有再分配功能的公积金归集制度
着力解决缴存不公与收入差距变相扩大问题。对机关事业单位和国有企业,实行单位缴存额上限制度。即职工个人缴存部分仍然按照职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例计算,而单位缴存部分设置上限,缴存上限由各省或各市按当地经济发展水平、住房价格以及租房价格等因素核算。严禁机关事业单位和国有企业通过公积金超高缴存,变相提高收入,侵占国有资产。对外资、民营企业等市场化程度较高的单位不设置单位缴存额上限,缴存额由单位自行决定。
努力扩大住房公积金低收入阶层群体覆盖面。积极推动进城务工人员参加住房公积金制度,努力将其纳入公积金覆盖范围。允许私营企业、个体工商户、自由职业者通过劳务公司托管的形式建立住房公积金制度,在购建住房时,享受到低息贷款和贷款贴息等惠民政策。加快研究制定符合进城务工人员工作和居住特点的公积金使用政策,如允许进城务工人员用公积金支付房租、允许其在离开城市回农村时提取;同时,推行自愿缴存住房公积金的政策,鼓励和引导城镇个体工商户、自由职业者等人员参加,提高其住房消费能力。
切实做好公积金归集扩面工作。进一步完善公积金的缴存政策,对公积金的保障体系、缴存标准,财政资金配套等关键问题做出更为刚性规定,通过财政配套和减免个人所得税鼓励缴存,并通过立法和加强主管部门监督,强制用人单位为职工建立住房公积金;健全地方政府在推行公积金制度方面的责任和激励约束机制,切实把公积金保障制度落实到每一个党政机关、事业单位、社会团体和经济实体的每位职工身上。
(三)重点面向低收入群体,适度扩大公积金使用范围,加快构建住房政策性金融体系
积极拓宽资金使用范围,增加住房公积金租金支付、差异化贷款与多样性还款机制内容。在部分城市试点基础上,积极探索推广将公积金用途扩大到购房、租房之外的其他基本住房消费,如物业管理费等。对于住房贷款,可将全体缴存者按收入不同,实行差异化公积金贷款利率、最低首付款比例和贷款期限。对住房支付能力严重不足的低收入阶层群体,除执行差异化贷款条件、放宽公积金提取和使用条件等政策外,可考虑再给予一定的优惠政策,如优惠利率、贷款贴息或贷款补贴等等。还款方面,依此类推。
适当扩大资金运用范围,优先支持保障性住房和棚户区改造建设,提高资金保值增值收益。保障性住房和棚户区改造建设,是现阶段我国解决中低收入阶层住房问题的主要举措,也是当前稳增长、调结构、惠民生的重要抓手,应当作为拓宽住房公积金使用范围的优先选择。要创新融资、担保和收益分享模式,实行以有偿期限为原则,确保资金保值增值与良性循环。对于公积金的增值收益,在分配上应重点支持中低收入家庭置业,可以发放住房公积金贴息贷款的形式给予他们住房金融支持;对于无力获得住房公积金贷款的缴存人,要在增值收益中分割出适当部分对其缴存账户发放投资红利。
积极研究设立住房政策性金融机构,通过专业化运作管理住房公积金。通过政策性金融机构进行专业化管理运作住房公积金,是国际的普遍做法和成功经验。由于住房产品具有特殊性,保障基本住房是改善民生的重要内容,完全由市场机制履行住房的供需协调与金融服务是不可能的,解决住房保障问题需要政策性金融的支持,发达国家也概莫能外。迄今为止,我国没有真正的政策性住房金融机构,但我国住房公积金已具有相当大的资金规模,并且经过20年的运作,住房公积金管理中心具有政策性住房金融机构的雏形。可以以现有公积金为基础,积极整合全国344个住房公积金管理中心,分别由中央汇金投资有限责任公司和国家开发银行牵头注资,设立两家全国性的住房抵押和贷款担保机构,试行混合所有制体制,统一管理运作住房公积金,并可以发行专项住房债券扩大资金来源,为居民购房提供融资、担保和住房保险等支持,增强中低收入阶层的住房消费能力。在未来3—5年内,着力解决城市低收入者、进城农民工和中产夹心阶层购房资金不足问题。
(四)推进信息公开,完善监管体系,建立权责清晰、廉洁高效的公积金管理体制
加快修改现行条例,适时启动立法程序,完善新型住房公积金法律保障体系。调整完善相关法律法规,研究将《住房公积金管理条例》上升为《住房公积金法》,明确监管的内容、方针、重点、程序和手段,促使监管走向法制化轨道。积极研究制定住房政策性金融机构条例,指导和规范住房政策性金融业务。
加强对地方住房公积金管理中心的监管和信息公开。明确管理职责,理顺管理体制,住房公积金实行中央和地方双重领导。地方管人、财、物,住建部负责业务指导和监督。规范地方住房公积金管理中心的机构性质、编制、预算和管理体制。积极推进全国住房公积金管理的信息化和标准化,实现信息共享。大力健全信息公开与披露制度,加强社会监管,确保资金安全与科学使用。
责任编辑 雷艳
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