时间:2020-02-11 作者:林太平 (作者单位:中国财政科学研究院)
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摘要:
随着国家对科技投入的不断增加,对科学事业单位的预算管理提出了新的要求。由于种种原因,我国科学事业单位的预算管理还存在编制不科学、执行不得力、管理手段落后等诸多问题,阻碍了科学事业单位的发展,所以必须强化预算管理,推进管理会计中全面预算工具在科学事业单位的应用,以适应新常态下科学事业单位的财务管理环境。全面预算管理是集机制、体制、方法于一体的现代化管理模式,它充分体现了战略化、系统化和人本化的概念。运用全面预算管理,能够合理分配组织内部的各种资源,包括财务资源和非财务资源,促进组织目标的完成。
科学事业单位预算管理的现状和问题
自1997年财政部出台《科学事业单位财务制度》以来,科学事业单位都是按要求实行年度预算、决算制度。单位预算是根据科研计划和任务编制的,是单位筹集和运用资金的依据。近年来,结合新的科研环境和形势,为提高预算管理水平,推行了全面预算管理,取得了一定的成绩。比如中科院系统的研究所为加强全面预算管理,成立了相关的预算领导小组、在科研实体和课题组强化了科研财务秘书功能、对部分内控环节进行量化评价、对科研实体和研究人员进行细化成本分配、对职能部门调用单位的用车实行计时收费、...
随着国家对科技投入的不断增加,对科学事业单位的预算管理提出了新的要求。由于种种原因,我国科学事业单位的预算管理还存在编制不科学、执行不得力、管理手段落后等诸多问题,阻碍了科学事业单位的发展,所以必须强化预算管理,推进管理会计中全面预算工具在科学事业单位的应用,以适应新常态下科学事业单位的财务管理环境。全面预算管理是集机制、体制、方法于一体的现代化管理模式,它充分体现了战略化、系统化和人本化的概念。运用全面预算管理,能够合理分配组织内部的各种资源,包括财务资源和非财务资源,促进组织目标的完成。
科学事业单位预算管理的现状和问题
自1997年财政部出台《科学事业单位财务制度》以来,科学事业单位都是按要求实行年度预算、决算制度。单位预算是根据科研计划和任务编制的,是单位筹集和运用资金的依据。近年来,结合新的科研环境和形势,为提高预算管理水平,推行了全面预算管理,取得了一定的成绩。比如中科院系统的研究所为加强全面预算管理,成立了相关的预算领导小组、在科研实体和课题组强化了科研财务秘书功能、对部分内控环节进行量化评价、对科研实体和研究人员进行细化成本分配、对职能部门调用单位的用车实行计时收费、领取办公用品实行费用分摊结算。但是,随着经济体制改革和科技创新的推进,科研环境的不确定因素不断增加,资金来源多样化,粗放式的预算模式与科技改革已越来越格格不入。
一是预算观念仍然比较落后,仍然缺乏预算管理的“全面”意识。目前大多科学事业单位缺乏全面预算观念,仅仅将预算看成是一种简单的上级任务或者内部简单的财务计划,用来获取外部资金支持或者简单平衡内部资金。还有的认为预算仅仅是财务资产部门、科研管理或者职能部门的工作,与其他业务部门尤其是科研实体部门没有多大关系,并不真正像科研那样直接产生价值,编制的预算往往不能真实地反映科研单位的战略目标,实际的指导意义有限。因此,编制预算只是为了完成上级和财政主管部门规定的形式性“任务”,从而在执行预算的过程中往往消积应付。
二是预算编制准备不足,全面预算在某种程度上流于形式。预算编制应是一个周密的过程,需要大量的前期准备。实际中,财务每年7月份接到上级通知后,对本单位下一年度经费收支等信息往往在仓促中做出初步计划即上报主管部门。从通知到上报“一上”数据,时间不到半个月。待“一下”预算数下达,到准备“二上”数,再到最终预算批复,这期间有3个月左右的时间属于无预算执行阶段,单位资源的分配和使用缺乏依据,只能根据往年经验自行解决。由于预算编制仓促,调研不充分,造成预算编制粗糙,预算质量无法保证,其结果是预算难以有效实施,实际支出与预算差距较大。为完成上级任务,只好以单位的支出帮助课题支出,但由于财政部实施相关政策的精细化和审计署审计力度的加大,这种以单位支出的帮助空间有限,预算实施难度再次加大。在预算内容方面,多考虑财政补助收入和上级补助收入,而对于占有比例逐渐增加的横向收入没有一个准确的测算,实际中往往是主观预计多。单位预算成本费用方面,没有可靠的定额和价格参考,预算编制往往缺乏依据。另外,作为科研单位重要产出的大量无形资产没有全面准确地反映在预算中。财务、人事、资产管理和科研业务部门之间缺乏沟通,在预算编制过程中,各部门只是按照本部门掌握的情况编报各自预算,使得汇总的预算缺乏科学性和准确性。
三是预算执行过程缺乏实时控制。由于领导和科研人员对预算管理缺乏足够重视,预算下达后没有分层次、分阶段的实时控制,造成“技术上本是可行的,但执行上缺乏动力”的预算软约束。财务部门的孤军监督甚至被认为是多此一举。另外,由于传统的课题管理制度,各课题负责人各自为政,往往忽视预算执行控制。为完成年终指标,集中“突击”花钱明显,项目结题时出现经费大量闲置结余,严重影响项目结题验收。课题管理的“山头”众多,形成单位预算管理的碎片化。
四是缺乏完善的预算考评制度,对预算执行不能客观有效的全面评价。对于科研经费的使用绩效,从预算编制到执行,再到执行结果的全过程分析,还没有形成一个真正的考核体系,未体现各预算责任实体的绩效。缺乏完善的奖惩激励制度,造成科学事业单位各业务部门没有完善的长期战略打算,只是看到眼前的利益,没有考虑可持续发展,造成资金使用效率低。
科学事业单位全面预算管理体系提升和完善的建议
针对科学事业单位预算管理的现状和存在的问题,有必要进一步完善现行的预算管理体系,提升和完善全面预算管理。全面预算管理是科学事业单位加强内部控制的重要方法,对科学事业单位持续发展至关重要。在科学事业单位提升和完善全面预算管理的过程中,应严格遵守以下原则:一是科研和财务融合的原则。应避免财务与科研脱节,做好全员参与和过程控制。预算管理不是一种单纯的财务行为,而是一个全员参与、全面覆盖和全程跟踪控制的综合管理系统。将全面预算管理贯穿整个科研和管理的各个环节中,不能单一凭借财务的力量,而要调动所有部门和人员一起参加,促进财务与研发等部门构成良好的合作关系。二是成本效益原则。实施全面预算管理也要考虑成本效益,要突出重点,强调效率。为此,要根据科学事业单位的业务特点,通过全面分析,确保“四重”:重点部门、重要人员、重点项目、重要过程的实际需要。对“四重”预算,给予重点支持,确保完成单位预算目标。三是全口径原则。将所有的收入和支出纳入统一预算,从宏观和战略的角度考虑各个部门的实际需求,权衡每一个部门实际收入与预计支出,同时兼顾与企业合作取得的横向收入。四是责权利统一原则。根据单位战略,划分责任中心,将其拥有的权力、责任和义务明确划分,保障有效执行预算,各个部门不能超越自身的权力进行预算。另外,强化预算考核和评价。
全面预算管理制度作为现代科学事业单位在市场经济中财务管理体系的核心,在科研经济活动中居于重要地位,集中体现了科研单位在经济领域的财务政策,也是科研单位科学管理的重要工具之一。应根据科学事业单位自身业务特点,将企业多年成熟应用的全面预算管理理念运用到科研单位中,可以从某一重要部门或者重点项目试点开始,再逐步推广,逐步完善,分阶段推进。
一是树立预算管理的意识,逐步建立全面预算管理框架。只有从领导到一般职员都有预算管理的理念,才能自觉地推动全面预算管理,包括明确预算管理的目标、确立预算管理组织,细化各级预算责任中心的权利和责任等。
二是将全面预算管理与单位战略相结合。将全面预算管理作为推动和实现科研战略的工具,将绩效和风险挂钩,从而优化资源配置,动员单位全部力量,而不是财务单行。只有这样,全面预算才会最终落实到科研活动的全过程之中。
三是将建立内控制度和完善全面预算管理相结合,形成科研管理的全面体系。科学事业单位主动建立内控制度、全面预算管理和廉政风险防控等制度,将内控和全面预算等结合起来,建立完善的科研管理体系,才能真正实现科学事业单位的全面预算管理功能。同时,应建立强有力的预算管理队伍和高效率的信息技术平台。
四是建立适合科学事业单位特点的科研绩效评价体系。在企业全面预算管理经验的基础上,重点优化科研单位绩效评价的财务和非财务指标,比如将科技成果转化的质量和效益、科技成果申报产生的知识产权数量、科研成果在国际上的地位和影响等纳入考核指标,真正促进科学事业单位的健康持续发展。
总之,通过预算编制、执行、调整、监控、考核等环节的层层管理,科学合理筹集、分配和使用科研资金,调动主管部门和预算单位等各方面的积极因素,提高预算资金的使用效率。同时,科学事业单位全面预算管理的路径又是一种渐进性、先易后难、由点到面的改革过程。在科学事业单位的改革中,为了减少阻力和降低成本,选择先易后难的路径,随着改革深入,逐渐进入到利益调整的核心和难点。这种渐进的改革过程,符合我国科学事业单位实际,减少了改革风险、阻力与不确定性,有利于把全面预算管理不断推向完善。
责任编辑 雷艳
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