时间:2020-02-11 作者:于洪 上海财经大学中国公共财政研究院
[大]
[中]
[小]
摘要:
“十二五”期间,我国的社会保障体系进一步完善,在制度建设,覆盖范围及保障水平等方面都取得了显著的成效。目前我国已经形成以社会保险、社会救助、社会福利为核心架构,以企业年金和商业保险为补充的社会保障制度体系,其中基本社会养老保险、基本社会医疗保险以及最低生活保障制度是政府财政保障的重点。然而,随着人口老龄化的日益加深和经济增速放缓,不可否认,社会保障制度在设计和运行层面还面临一定的风险和挑战,如若应对不当则会对我国经济社会发展产生不利影响。我国目前未富先老的特征较为明显,加之新型城镇化推进中要求社保制度进一步融合,这都需要社会保障制度在未来的发展过程中保持良好的运行基础,其中社会保障制度的可持续性及其对财政造成的压力尤为引人关注。
我国社会保障制度的财政风险
一是社会保险的给付压力与日俱增,在基本养老保险方面表现得尤为明显。随着我国进入老龄化社会,现行社会保障制度持续运行能力所面临的挑战日益严峻。从去年全国社会保险基金预算和政府预算数据可以看出,2015年养老保险收支缺口将超过3000亿元,需要各级财政补贴才能维持收支平衡。可以预见的是,这一缺口将随着人口老龄化的进一步加深而不断扩...
“十二五”期间,我国的社会保障体系进一步完善,在制度建设,覆盖范围及保障水平等方面都取得了显著的成效。目前我国已经形成以社会保险、社会救助、社会福利为核心架构,以企业年金和商业保险为补充的社会保障制度体系,其中基本社会养老保险、基本社会医疗保险以及最低生活保障制度是政府财政保障的重点。然而,随着人口老龄化的日益加深和经济增速放缓,不可否认,社会保障制度在设计和运行层面还面临一定的风险和挑战,如若应对不当则会对我国经济社会发展产生不利影响。我国目前未富先老的特征较为明显,加之新型城镇化推进中要求社保制度进一步融合,这都需要社会保障制度在未来的发展过程中保持良好的运行基础,其中社会保障制度的可持续性及其对财政造成的压力尤为引人关注。
我国社会保障制度的财政风险
一是社会保险的给付压力与日俱增,在基本养老保险方面表现得尤为明显。随着我国进入老龄化社会,现行社会保障制度持续运行能力所面临的挑战日益严峻。从去年全国社会保险基金预算和政府预算数据可以看出,2015年养老保险收支缺口将超过3000亿元,需要各级财政补贴才能维持收支平衡。可以预见的是,这一缺口将随着人口老龄化的进一步加深而不断扩大。当然,延迟退休政策落地会使得这一状况有所改善,生育政策调整也将在更长的时期发挥有益的作用。但这种影响及其效果均需要很长时期才能显现并进行评估。另一方面,国务院2015年出台《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》,全面推行机关事业单位与城镇养老保险制度并轨。虽然制度的实施加快了全民社保的进度,促进了社会收入再分配的公平性,减少了社保制度的碎片化,但是在并轨过程中,各地社保账户会出现类似“老人”、“中人”的空账缺口。目前我国经济发展速度已从过去十年近两位数的快速增长进入新常态,财政收入增幅不断收窄并保持低位运行,在这种情况下,满足养老金长期支付需求的筹资压力开始显现。
二是社会保险基金可持续性差,缺乏科学合理的精算平衡机制。目前我国的社会保险制度是以统账结合模式的部分积累制作为财务运行基础。社会保险缴费比例的设定缺乏科学的精算依据,无法及时根据经济发展速度、居民收入水平和货币通胀变化进行调整。在制度设计初始就存在缺陷,未能充分反映未来人口老龄化所带来的代际收付不平衡、不同人口结构对社保基金收支平衡的影响等因素。更为严重的是,我国基本养老保险制度在上世纪90年代改革后,从现收现付制转向部分积累制过程中存在较大的隐性债务和转轨成本,造成个人账户长期空账运行。
三是社会保障资金的财政管理体制尚不完善。以养老、医疗等基本社会保险为基础的社保基金管理权和调剂权均在地方,中央难以调控,而补偿责任主要依赖中央财政,是一种财力与事权相脱节的资金管理体制。目前我国社会保险基金统筹的层次较低,除基本养老保险由省级统筹以外,多数都由市县两级统筹。在社会保险的实际运作中大致是中央出政策,而地方政府负责具体落实。由于统筹的级次低,社会保险收支有结余时,地方擅自提高支付标准,多花钱,中央无法调剂;当地方社会保险收支出现缺口时,又依赖中央补助,甚至有些缺口地区还与结余地区攀比待遇水平。这种低效率的基金管理体制使得社会保障制度的实际运行无法实现公平性的要求。
四是中央和地方之间的财政支出责任承担不合理。社会保险资金的筹集原则上要求体现国家、企业、个人三方合理负担,在实现统账结合制度模式之后,企业和个人的缴费都以缴费基数乘以固定缴费比例的形式完成。社会保险收支平衡关系是建立在参与者权利与义务相称的基础上,政府各级财政实际承担着兜底责任。但是由于对社会保险体系自身运转的各个因素及其调节机制缺乏明确的说明,加之中央和地方政府在社会保障的事权划分上并不清晰,“财政兜底”容易被理解成均由中央财政承担,从而对某些地方虚报隐瞒,过度依赖转移支付的做法缺乏有效制约。长此以往,中央财政将只能对日益庞大的缺口进行弥补,否则政府的信用和社会的稳定都会受到影响。因此,政府责任的边界不清将难以从制度上保证社会保障的有效运转,也不利于各级政府很好地履行职责。
五是社会保障的法律建设滞后,实际保障效果地区差异较大。目前仅有的《社会保险法》在2011年7月才开始生效。在实施过程中各地政府和管理部门随意性较大,使政策在执行中出现各种不合理的现象。例如,部分参保企业为了降低用工成本,采用虚报瞒报人数等手段逃避缴纳义务,或者与当地社保管理部门讨价还价。另外,以区域为单位进行分割的社会保险基金难以保障区域间流动的劳动力在养老、医疗等方面的基本保障水平,会进一步导致社保基金在区域间运行的可持续性面临困难。
化解社保财政风险的建议
“十三五”规划建议提出要建立更加公平更可持续的社会保障制度。今后五年社会保障将进入新的发展阶段,需要充分的制度保障和财力保障相配合,以实现全体社会成员合理分享改革发展成果的目标。社会保障制度的完善关系个人利益、社会稳定和国家的长治久安,政策设计要综合考虑人口年龄结构变化、劳动力市场流动性、代际分配等变量,需要夯实长期精算的基础,使之能够反映未来经济社会的变化情况。如何进行合理的代际负担,建立一个自身能够精算平衡的制度,这一问题的回答不能仅仅依靠公共财政所谓的兜底责任。在这一点上很多欧洲高福利国家已提供了经验和教训。从制度保障和财力保障上来看,化解社会保障的财政风险是进一步完善社会保障体系,增强社会保障制度的公平性和可持续性。对此,提出以下政策建议:
一是优化社会保险的缴纳与给付机制,合理调节各级财政支付比例。就目前来看,根据社会保险法的要求,养老账户的统筹层级应达到省级统筹,并逐步实现全国统筹,但考虑到地区间、城乡间的缴付差别,在一些地区提升统筹层次的壁垒仍然没有完全消除。建议加快城乡居民社会保险制度并轨,尽快缩小城乡社会保险制度的差距,进一步提升基本社会保险基金的统筹层次,增强基金自我调节能力。针对我国区域经济发展及社会保障水平差异较大的现状,科学确定中央财政在不同地区间的拨付平衡机制。在此基础上,合理划分政府间社会保障事权,按照外部性的基本原则,根据各项社会保障制度的特点,明确中央和地方政府的支出责任。
二是完善社会保险的精算机制,增强社会保险基金财务运行的可持续性。社会保险基金精算平衡是社会保险的基本原则。在财务运行机制上,应当能够及时合理地反映人口变动、经济发展等因素的长期变化,在大数据基础上建立精算基础模型,科学合理设定包括缴费率、替代率等各项制度参数,并每隔三至五年进行参数调整,确保基金中长期精算平衡。要使参保者的缴费与收益密切挂钩,实现激励相容,调动其参保缴费的积极性。对于企业而言,应通过政策扶持、税收减免等方法,鼓励参保企业根据自身情况在基准费率上进行调节。同时,要加快促进基本社会保险基金账户的统筹级次提升,进一步消除区域间转换的政策壁垒。
三是拓宽社保基金的投资渠道,实现社保基金的保值增值。针对我国社会保险基金投资渠道窄、面临贬值风险的问题,应进一步推动建立市场化、多元化的社保基金投资运营机制,以增强社保基金自身的造血功能。事实上,全国社会保障基金自2000年起就在这一领域进行了十多年有益的探索,有很多经验可以借鉴。在养老保险基金投资方面,要坚持将安全性原则放在首位,在操作过程中实施有效的风险防控机制,并进行有效的监管。从防范风险的角度考虑,针对目前我国资本市场尚不完善、波动性较大的情况,可以考虑出台一些针对养老保险基金的特殊政策,包括设立风险储备金、建立最低收益保证制度等。除此之外,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中进一步明确,划转部分国有资本充实社会保障基金。2015年10月25日,国务院印发《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》,也对此予以强调。将国有资本划转社保基金,除了有助于缓解社保基金的资金缺口之外,也是使国有资产所有权得以实现的应有之义。这一市场化的方式可以长期持续地为社保基金提供资金来源,并尽量减小老龄化进程与转轨成本可能对政府、企业和个人造成的筹资及缴费压力。
四是加快法制建设,系统整合社会救助制度,提高财政投入的精准度。社会救助体系不同于社会保险,其资金来源主要依靠财政投入。但由于我国幅员辽阔、人口众多、地区发展差异很大,救助体系中制度碎片化严重,除了最低生活保障之外,医疗救助、失业救助、教育救助、孤寡病残救助等领域分块划拨,缺乏整合。应当尽快出台社会救助基本法律制度,协调民政、社保、财政等相关部门,全面综合考虑救助机制和统筹层次,以精准扶贫作为抓手,提高救助对象的针对性和救助效率。
五是合理配置社会保障各责任主体间的责任,引入社会各方力量。在当前经济增速放缓的新常态下,如果缺乏强有力的资金基础,不仅可能造成社会保障事业发展的停滞,可能还会影响原有社会保障的给付水平。应当大力推进企业年金等补充养老保险发展,强化各主体间的责任配置,积极为第二支柱和第三支柱的搭建创造有利条件。加大商业保险在养老、医疗、生育等方面的覆盖率,合理引导个人构建包括各类商业补充保险在内的多支柱、多层次保障体系,在基本社会保险的基础上进一步提升未来的保障水平和保障质量。鼓励和引导社会力量和社会资本参与养老服务、医疗卫生服务、社会福利等诸多保障型服务项目的提供。
责任编辑 张蕊
相关推荐