时间:2020-02-12 作者:张献勇 (作者单位:山东工商学院)
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摘要:
预算在执行过程中难免会遇到当初编制和批准时不曾预见的情况,就需要有必要的应对措施。设置预算预备费并在满足法定的条件和程序时加以动用正是应对措施之一。
《预算法》对预备费设置、使用的规定
我国《预算法》规定了一级政府一级预算的原则。每一级预算均应按照《预算法》的规定设置预备费。原预算法规定各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费。新预算法的一个重要修改是引入了全口径预算,预备费的设置比例虽然仍为1%—3%,但该比例的计算基础是“一般公共预算支出额”,而非全口径预算支出额。因此,新预算法规定的“一般公共预算支出额”与原预算法规定的“本级政府预算支出额”在范围上是一致的。
原预算法限定预备费用于“当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”;新预算法将其改为“当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”按照2007年《突发事件应对法》的规定,除了自然灾害以外,事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件也属于“突发事件”。新预算法采用在列举了“自然灾害”后增加“等突发事件”的表述,与《突发事件应对法》的精神保持了一致,更为严密。
预算在执行过程中难免会遇到当初编制和批准时不曾预见的情况,就需要有必要的应对措施。设置预算预备费并在满足法定的条件和程序时加以动用正是应对措施之一。
《预算法》对预备费设置、使用的规定
我国《预算法》规定了一级政府一级预算的原则。每一级预算均应按照《预算法》的规定设置预备费。原预算法规定各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%—3%设置预备费。新预算法的一个重要修改是引入了全口径预算,预备费的设置比例虽然仍为1%—3%,但该比例的计算基础是“一般公共预算支出额”,而非全口径预算支出额。因此,新预算法规定的“一般公共预算支出额”与原预算法规定的“本级政府预算支出额”在范围上是一致的。
原预算法限定预备费用于“当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”;新预算法将其改为“当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。”按照2007年《突发事件应对法》的规定,除了自然灾害以外,事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件也属于“突发事件”。新预算法采用在列举了“自然灾害”后增加“等突发事件”的表述,与《突发事件应对法》的精神保持了一致,更为严密。
动用预备费不仅要符合法律规定的条件即限于规定用途,而且应履行一定的批准程序。按照《预算法》和国务院《预算法实施条例》的规定,中央预算预备费的动用方案由财政部提出,报经国务院批准;地方预算预备费的动用方案由本级财政部门提出,经本级政府批准。从实践来看,通常是由负责应对突发事件及其他难以预见情况的部门向财政部门提出申请,再由财政部门提出预备费动用方案;或者有关部门先向本级人民政府提出申请,本级政府批交财政部门对申请进行审核并提出处理意见,然后编制预备费动用方案。无论是违反指定用途动用预备费,还是违反法定程序动用预备费,均应承担相应的法律责任。原预算法未就违法使用预备费的法律责任作出规定,新预算法增加了这一内容。按照新预算法第92条规定,违反法律、法规规定使用预算预备费的责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。但新旧《预算法》均未就预备费结余如何处理作出规定。目前,预备费与年度预算捆绑在一起,实行流量式而非基金式管理,出现结余时无法结转至下一年,应急财政的稳定性、持续性和灵活性被削弱,每当发生重、特大突发事件,当年安排的预备费就难以满足大额的突发性支出需要。在预算执行过程中,如果确需动用预备费,则预备费的使用不得突破本级预备费总额。而当预备费出现不足时,新预算法规定了处理方式:各级政府可以先安排支出,属于预算调整的,列入预算调整方案,报经同级人大常委会批准。
对预备费设置和使用情况的监督
从监督主体来看,法定的国家机关和社会公众均有权对预备费设置和使用的情况进行监督。法定的国家机关包括财政部门、审计部门及权力机关。其中,财政部门的监督属于内部监督,审计部门的监督属于准内部监督,权力机关的监督属于外部监督。《预算法》对这些国家机关的监督均作了规定,其中尤以权力机关即各级人大及其常委会的监督内容最为丰富。各级人大审查和批准预算草案时对预备费设置情况的监督,是一种事前监督;各级人大常委会审查和批准决算草案时对预备费使用情况的监督,是一种事后监督。
(一)人大及其常委会在预算和决算审批环节的监督。人大在审查和批准预算草案时,预备费是否依照法定比例设置是审查的一项内容。按照新预算法的规定,预备费由本级政府决定动用,无须本级人大常委会的事先批准,而且也不要求事后向本级人大常委会备案。但新预算法明确规定,县级以上各级人大常委会和乡、民族乡、镇人大对本级决算草案,要重点审查本级预备费的使用情况等内容。
(二)加强人大常委会对预备费使用情况的事后监督。如上所述,人大常委会对于预备费的监督仅限于审批决算草案时将其作为一项重点内容加以审查,这不利于人大常委会及时监督预备费的动用情况。这是因为预备费最晚将在财政年度的12月底前使用,而人大常委会对决算草案的批准则通常在下一财政年度的6月底,期间至少有半年的时间。加强人大常委会对预备费的及时监督显得非常必要。
在国外,凡设置预备费的国家其预备费的使用一般均需要及时获得议会的追认,这一制度甚至被宪法予以明确规范。如日本1946年宪法第87条规定:为补充难以预见的预算不足,得根据国会决议设置预备费,由内阁负责其支出。所有预备费的支出,内阁必须于事后取得国会的承认。再如韩国1987年宪法第55条第2款规定:预备费用总额应获得国会通过。预备费的支出需取得下届国会的承认。另据对《世界各国宪法》一书中收录的各国宪法文本的统计,目前有34个国家规定了预备费性质的“应急基金”。一方面,议会授权行政部门应急基金的动用权;另一方面,行政部门事后需要及时得到议会的追认。即:议会通过立法规定设立应急基金,授权总统、总理或财政部长在有紧急情况或不可预见的支出需要而又无相关法律规定时,从应急基金预支钱款以满足此不时之需。一旦发生从应急基金提前支付的情形,一项追加预算应尽快提交给议会,在该追加预算已被议会批准的情况下,议会应当尽快签发追加拨款法案,抵偿该项拨款。
在我国,一些地方性法规已在加强人大常委会对预备费使用情况的事后监督方面做了探索。一是备案制,如《广西壮族自治区预算监督条例》规定,各级政府预备费的动用方案由本级政府决定,并报本级人大常委会备案。二是报告制,如《河北省各级人大常委会预算审查监督条例》规定了预备费使用情况的季报制度,即县级以上人民政府财政部门应当将预备费使用等情况以及本级人大常委会要求的内容,以文字或者报表形式,按照季度报送本级人大常委会。再如《福建省人大常委会关于加强预算审查监督工作的决定》要求省级预算执行中预备费动用,应当定期通报省人大常委会财经委员会。三是审查制,如《北京市预算监督条例》等地方性法规将预备费的使用情况作为人大常委会对预算执行情况监督的主要内容之一加以规定。
从法理上讲,尽管《预算法》并未直接规定人大常委会有权监督预备费的使用情况,但该法及《各级人大常委会监督法》等却规定了人大常委会对预算的监督权、审查预算执行情况报告权以及涉及预算问题的调查权和质询权,这些权力中蕴含了人大常委会在预算执行中对预备费使用情况的监督权。简言之,预备费使用权属于政府,对预备费使用情况的监督属于人大常委会的权力,该权力的行使并不限于审查批准决算草案之时。
(三)推进预备费设置和使用情况的公开。按照新预算法的规定,经本级人大或者本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,本级政府财政部门应在批准后20日内向社会公开。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,相关部门应在批复后20日内向社会公开。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告也应当向社会公开。这些需要向社会公开的报告及报表应当包括预备费的设置和使用等情况。负有公开义务的上述部门如果未依照该法规定对预备费等有关预算事项进行公开和说明,新预算法还规定了相应的法律责任,即“责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任”。如果行政相对人依法向负有公开预备费使用情况的部门申请公开被拒绝,行政相对人有权向法院提起诉讼,法院应判令被告依法予以公开。向社会公开预备费设置和使用情况,目的在于满足公众的知情权和监督权。而从保障知情权和监督权实现的有效性看,预备费设置和使用情况的公开,不仅公开得越及时越好,而且公开得越具体越好。
【本文系国家社会科学基金项目“预算宪法问题研究”(编号:12BFX030)的研究成果。】
责任编辑 李艳芝
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