时间:2020-02-12 作者:周艳|李晓冬 (作者单位:南京工业大学)
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摘要:
我国虽然基本上建立了以财政投入为主,多渠道筹措相结合的高校投入机制,但伴随着高校体制改革,如何解决高校财政投入运行过程中总量不足、结构不优、效率不高的问题,值得深入思考。
存在问题及影响
教育经费总投入量不足,占整体财政支出的比例偏低。近年来,我国不断增加教育财政经费投入的总量,但其占财政支出的比例并没有显著提高。教育财政投入占GDP比重较低导致教育财政投入尤其是高校教育财政投入总量不足,人均教育经费偏低,直接影响各级教育的办学条件和办学质量。数据显示,2012年我国人均公共财政教育经费接近270美元,而在2006年时世界人均教育经费就已超过400美元,经济合作与发展组织成员国的平均水平更是高达1800美元。同年,尽管我国财政教育性经费占GDP的比重达到4.28%,但仍远低于发达国家5.8%的平均水平。
高校财政投入结构失衡。一是人员经费与公用经费结构失衡。近年来教育财政投入中,人员经费与公用经费的占比很不合理,人员经费支出水平低,不能满足教育对师资的需求。根据联合国教科文组织的统计,世界各国教育经费中用于人员性经费的比例平均约为75%,但我国人员性教育经费占教育经费比例仅约为40%。二是公用经费自身结构不...
我国虽然基本上建立了以财政投入为主,多渠道筹措相结合的高校投入机制,但伴随着高校体制改革,如何解决高校财政投入运行过程中总量不足、结构不优、效率不高的问题,值得深入思考。
存在问题及影响
教育经费总投入量不足,占整体财政支出的比例偏低。近年来,我国不断增加教育财政经费投入的总量,但其占财政支出的比例并没有显著提高。教育财政投入占GDP比重较低导致教育财政投入尤其是高校教育财政投入总量不足,人均教育经费偏低,直接影响各级教育的办学条件和办学质量。数据显示,2012年我国人均公共财政教育经费接近270美元,而在2006年时世界人均教育经费就已超过400美元,经济合作与发展组织成员国的平均水平更是高达1800美元。同年,尽管我国财政教育性经费占GDP的比重达到4.28%,但仍远低于发达国家5.8%的平均水平。
高校财政投入结构失衡。一是人员经费与公用经费结构失衡。近年来教育财政投入中,人员经费与公用经费的占比很不合理,人员经费支出水平低,不能满足教育对师资的需求。根据联合国教科文组织的统计,世界各国教育经费中用于人员性经费的比例平均约为75%,但我国人员性教育经费占教育经费比例仅约为40%。二是公用经费自身结构不合理。公用经费更多地被用于办公费、学校运行成本支付等项目,而用于学校内涵式发展相关部分的比重偏低。以2011年为例,全国教育经费中公用经费支出近3000万元,其中商品和服务支出就占到总经费的60%之多,而专项经费才占到经费支出总额的21%。三是地区投入结构不合理。由于地方政府承担着更多的教育投入责任,而且用于教育投入的财政收入与当地的经济发展水平密切相关,从而导致了我国高校财政教育投入呈现明显的区域性特征:从东部到西部,呈现出明显的依次递减的梯级分布,且梯次之间的差距有逐渐扩大的趋势。这就使得我国东中西部高校财政教育投入差距越来越大,进一步加剧了地区高校教育发展的不均衡。同时由于招生的地方化,各地区尤其是教育经费投入高的地区高校招生时本地招生指标远高于其他地区指标,影响受教育者的公平入学机会。四是高校投入失衡。我国自实行“985”工程和“211”工程高校建设以来,中央对高等教育的财政投入就集中于“985”和“211”工程院校,其他高校的财政投入均由地方政府来承担,客观上拉大了高校之间的差距。
高校绩效评价制度不完善。长期以来,高等教育的投入存在以院校的规模大小而不是以办学效益为价值取向的问题。财政投入也更注重每年投入的增加量和增长速度,对投入资金的投入和产出的效益不够重视,部分高校存在跑“部”“钱”进和“等”“靠”“要”思想,在资金使用过程中不计成本和收益,导致财政资金浪费严重。而且,我国财政部门对于高等学校的财政支出绩效评价虽已经实施多年,但尚未将其评价结果运用于日常的财政监管中,造成了“评价归评价”、“拨款归拨款”的“两张皮”现象。
完善高校财政投入的几点政策建议
加大高校财政投入量。一是设计切实可行的高校财政投入方案,将资金使用标准化、制度化、科学化。运用在校生、教师质量、科研成果、社会生产力转化程度等相关指标,重新核定高校财政投入公式,规范高校财政资金投入。二是通过提高高校财政资金投入比例,加大政府对重点学科、基础研究的支持力度;强化对高校人才的引入及培育机制,提升高校师资力量;完善对高校贫困学生的奖励资助力度,培养并造就相关人才,扩大高校学生入学率。三是发挥财政资金杠杆的作用,引入社会资本增加对高校的投入。加强协同创新和产学研,利用高校的能力为企业提供技术支持和创新,从而使高校为自身获取更多的资金,增加社会资源的投入,减轻政府对教育经费投入的负担。
规范高校财政转移支付制度。目前,中央财政对高校的支持重点集中在高水平大学建设层面,普通高校以省级政府管理为主,这就加大了地方政府的财政负担。中央财政的投入力度应均衡,生均经费及贫困学生补助奖励等相关资金应由中央统筹分配,从而促进地区之间、不同类别之间高校的均衡发展,促进高校教育的区域公平。
强化高校财政投入预算编制机制。通过设立高等学校预算管理委员会,加强预算管理在高等学校管理中的重要地位;加强预算编制工作,根据不同职能部门特点采用不用的编制方法,科学编制教育预算;细化项目预算编制,运用较为先进的预算编制手段提高预算编制的准确性;要积极实施预算评价,强调预算执行的严肃性;同时要加大预算的公开程度,增加预算透明度。
完善高校财政投入绩效评价制度。绩效预算考评旨在实现高等学校经费支出的效率性和效果性、资源的总量控制和优化配置,是财政教育经费预算管理的一个重要组成部分和环节。重视高等教育支出执行的结果、效益和影响,并以此作为考评的依据,继而保证高校目标的实现,使高校的运作效率得以提高,消除高校“等、靠、要”的思想,遏制一些高校不计教育产出效果的行为。建议针对高校自身情况,建立如生均拨款和专项经费拨款等不同的绩效考评体系。生均拨款考评体系应选取学科及专业建设、师资队伍建设、学生培养质量及就业率、社会评价等关键指标进行考核,据以实施绩效拨款;专项经费投入考评体系真正建立起面向项目结果和效果的绩效投入和激励机制。同时,与目前教育主管部门对专项建设项目、科研项目或基地建设的中期项目(阶段性经费使用情况)、结项评估考评等相结合。建立起在主管部门细化管理基础之上的贯穿于财政资金分配、执行和评价的全过程的绩效评价制度。
加强高校财政投入的监督机制。要建立独立而专业的经费监督机构,建立完善的经费监管制度,让监督成为提高教育经费使用效益的增长空间。各地政府应对高校经费的使用情况、债务情况、办学规模等方面进行有效监督,防止高校办学经费的浪费及办学成本的提高,具体来说,政府不仅对高校的招生规模和基本建设规模进行严格审批,还应建立政府外部监督与高校内部约束相结合的监督机制。其一,政府应关注高校的基建规模,分清债务责任,使高校内部治理结构清晰明确。在理清债务责任的基础上,采取合理科学的方法化解部分高校债务风险。其二,高校内部的经费支出应依据与教学及科研相关的进度进行优化配置,可通过去行政化改革完善高校内部管理结构,减少行政费用的支出,使教学及科研的经费支出不断增加。总的来说,对于教育经费的监督使用可分两个部分,一是由教育主管部门对高等学校教育经费使用情况进行监测评估和监督,二是高等学校内部控制实施的对教育高等经费支出的监督。此外,要建立系统全面有效的动态的高校财政投入监督体系,除了内部审计和政府审计外,还必须依靠人大和社会监督。
责任编辑 刘永恒
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