时间:2020-02-12 作者:王家林
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摘要:
落实税收法定原则,是党的十八届三中全会《决定》在“健全人大讨论、决定重大事项制度”中提出来的,十二届全国人大三次会议审议通过的新的立法法进一步体现了这一原则。如何贯彻落实税收法定原则,成为当前热议的重要问题之一。
正确认识税收法定原则
今年3月15日全国人大审议通过的《立法法修正案》规定“税率的确定”也要通过人大立法,而这一两年党中央、国务院为了调结构、稳发展提出的一系列税收优惠政策,很多都涉及到税率问题,新《立法法》通过以后,国务院及财政部、税务总局、海关总署做出的税收优惠决定更多。如果事事通过人大立法,财税部门根本无法适时执行。另外,我国现行18种税中有15种税是国务院根据全国人大授权制定的行政法规,按照新的《立法法》规定,“授权的期限不得超过五年”,这么多税收行政法规在五年内都要上升为法律,确实任务艰巨。那么,又该如何理解与处理“税率法定”与税制改革的关系呢?有的文章提出落实税收法定原则是快好还是慢好的问题,笔者认为,对于落实税收法定原则而言,不是“快”和“慢”的问题,...
落实税收法定原则,是党的十八届三中全会《决定》在“健全人大讨论、决定重大事项制度”中提出来的,十二届全国人大三次会议审议通过的新的立法法进一步体现了这一原则。如何贯彻落实税收法定原则,成为当前热议的重要问题之一。
正确认识税收法定原则
今年3月15日全国人大审议通过的《立法法修正案》规定“税率的确定”也要通过人大立法,而这一两年党中央、国务院为了调结构、稳发展提出的一系列税收优惠政策,很多都涉及到税率问题,新《立法法》通过以后,国务院及财政部、税务总局、海关总署做出的税收优惠决定更多。如果事事通过人大立法,财税部门根本无法适时执行。另外,我国现行18种税中有15种税是国务院根据全国人大授权制定的行政法规,按照新的《立法法》规定,“授权的期限不得超过五年”,这么多税收行政法规在五年内都要上升为法律,确实任务艰巨。那么,又该如何理解与处理“税率法定”与税制改革的关系呢?有的文章提出落实税收法定原则是快好还是慢好的问题,笔者认为,对于落实税收法定原则而言,不是“快”和“慢”的问题,而是应该如何认识、理解和落实的问题。
正确认识税收法定原则,厘清税收法定的内涵,是落实税收法定原则的前提与关键。税收法定原则是税收法律制度的一项基本原则,指的是有关税收的大问题,应当由全国人大及其常委会立法。党的十八届三中全会《决定》是在“加强社会主义民主政治制度建设”部分关于“健全人大讨论、决定重大事项制度”中提出“落实税收法定原则”的,是指有关税收的重大事项,如“税种的设立、开征、管理”等要经全国人民代表大会立法。
我国同西方国家的根本制度不同,税收制度也不能照抄他国的。我国是共产党领导的社会主义国家,西方国家是资本主义制度,实行多党制、三权分立,即立法、执法、司法截然分开。而我国宪法第八十九条规定国务院的职权,第一项就是“根据宪法和法律,规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令”。《立法法》规定,有的税收事项尚未制定法律的,全国人大及其常委会有权作出决定,授权国务院根据实际需要,先制定行政法规。这就表明,国务院制定的行政法规,是我国法律体系的重要组成部分。这也是和西方国家的三权分立根本不同的。就税收制度而言,我国与西方国家也有很大不同。一是我国现行的三部税收法律都规定国务院可以根据税法的规定制定实施条例,而且《实施条例》还规定国务院财政部门、税务主管部门对实施条例中涉及的更具体问题可以制定部门规章,以便于税法的正确实施。如2007年全国人大制定的《企业所得税法》有60条,而国务院制定的《企业所得税法实施条例》有133条。《实施条例》对《企业所得税法》规定的“所得”、“收入”、“成本费用”、“税收优惠”等作出更具体的规定,这也是税法的重要组成部分。二是我国实行间接税和直接税并重的制度。纳税人多数是企业。实行增值税、营业税、消费税等三大间接税以及资源税、环保税等,对于节约资源、保护环境等具有重要意义。而且,不论是企业,还是个人,从事生产经营活动,消耗了国家资源,占用了国家投资兴建的基础设施,污染了环境,通过缴税,给国家和社会必要的补偿,是理所当然的。这些间接税是保障经济社会协调可持续发展的重要手段,具有中国特色。
依法保护纳税人的合法权益不仅体现在税收立法上,也体现在税收执法的实践与行为上。我国坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一,更注意保护广大人民群众的利益。不但坚持税收法定原则,而且注意在税收执法中保护纳税人的合法权益。财税机关依法征税,依法行政,如果财税机关及其工作人员在工作中损害了纳税人的合法权益,被损害人可以申请行政复议或提起行政诉讼。对此,我国《行政复议法》和《行政诉讼法》有明确规定。修订后的《行政复议法》又规定,当事人对“抽象行政行为”,即政府和部门制定规章制度也可以申请行政复议。就是说对于有的政府及其财政税务部门作出的税务具体行政行为和抽象行政行为,纳税人认为其侵害了自己的合法权益的,都可以通过行政复议和行政诉讼获得救助。
党和政府始终高度重视税收法定原则
我国宪法第五十六条规定:“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”全国人大常委会法工委负责人就《落实税收法定原则的实施意见》答记者问时指出,全国人大及其常委会始终高度重视税收法定原则的贯彻落实,积极推动税收方面的立法工作:1980年制定了个人所得税,并根据实际情况先后进行了六次修改;1980年和1981年先后制定了中外合资经济企业所得税法、外国企业所得税法,1991年制定外商投资企业和外国企业所得税法取代上述两部法律,2007年制定了车船税法;同时,为加强税收征收管理,1992年还专门制定了税收征收管理法。
改革开放初期,考虑到税收制度的建立、完善面临的错综复杂的情况,同时缺少相关经验,全国人大及其常委会遵循税收法定原则,依据宪法第八十九条关于全国人大及其常委会可以授权国务院其他职权的规定,于1984年出台《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》(已于2009年6月废止),授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行;1985年出台《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,包括税收方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人民代表大会及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例。目前,现行的18个税种中,除了个人所得税、企业所得税、车船税的法律规定征收外,增值税等15个税种由国务院制定的有关暂行条例规定征收。这些税收暂行条例适应了改革开放的需要,与几部税法一道构建了适应社会主义市场经济需要的税收制度,为保障改革开放和社会主义市场经济需要的税收制度,为保障改革开放和社会主义市场经济体制的建立发挥了重要作用。中宣部、司法部从1986年开始就在全国开展普法教育,与此同时,各级财税税务部门积极宣传依法理财,依法治税。
如何贯彻落实税收法定原则
党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》明确了落实税收法定原则的路线图。按照实施意见的要求,落实税收法定原则的改革任务,将力争在2020年前完成,将税收暂行条例上升为法律或者废止,并相应废止《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。在此期间,全国人大的授权决定仍然有效;国务院可以根据客观情况变化和税制改革需要,依据授权决定和相关税收条例的规定,对相关税收政策进行必要的调整和完善。据此,笔者认为,贯彻落实税收法定原则应注意以下几点:
一是应统筹规划、区分类别、循序渐进地贯彻落实。对拟新开征的税种,应当必须通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律。对现行的15个税收条例,应根据实际情况分别作出修改上升为法律或者废止的时间安排,其中对于一些与税制改革相关的税种,可先行试点,分步进行,在总结试点经验的基础上先对相关税收条例进行修改,然后再将条例上升为法律;对于其他不涉及税制改革的税种,应按照积极、稳妥、有序、先易后难的原则,将相关税收条例逐步上升为法律。
二是落实税收法定原则不能影响税收调节功能的发挥。在我国,税收不仅是财政收入的主要组成部分,而且是调控经济社会发展的重要手段,实行社会主义市场经济体制更是如此。十八届三中全会《决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。”政府发挥这些作用,离不开财税政策和金融政策。正如前面提到的,为了应对国内外错综复杂的经济形势,党中央、国务院提出了一系列税收优惠政策,这些优惠政策离不开税率和税收负担问题。如果这些也要经过全国人大立法确定,必然耽误时机。正因为如此,在今年3月15日全国人大通过的《立法法修正案》将“税率的确定”也列入其中之后,党中央审议通过了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,全国人大常委会法工委负责人就《实施意见》的有关情况回答了新华社记者的提问,解除了人们对如何理解落实税收法定原则的一些疑虑。国务院根据全国人大及其常委会的授权制定税收行政法规,行政法规条件成熟后上升为税收法律,都是遵循税收法定原则的。而此期间,我国不断深化税收制度改革,税制改革肯定要涉及税率以及征收范围等变动。这说明落实税收法定原则,不应影响党中央、国务院推进税收制度改革,适时实施促进经济社会发展的税收政策。这也应当是我们要遵循的重要原则。
三是税收立法既包括全国人大制定法律又包括国务院制定实施条例和必要的税收政策。在我国,税收不仅是国家财政收入的主要组成部分,而且是调节经济发展和社会分配的重要手段;税收不仅涉及到公民个人利益,还涉及到国家与企业与个人的关系,眼前利益和长远利益的关系等。因此,党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定,对财税体制改革提出了很多要求;而且,在经济全球化的今天,对税收政策也必须及时进行调整。从1997年亚洲爆发金融危机以来,党中央、国务院多次适时实施恰当的财税政策,不仅保证了我国经济社会的健康发展,也对世界经济做出了重要贡献。《政府工作报告》提出的税制改革任务很重,包括“营改增”继续扩围,完善消费税制度,推动资源税从价计征等。中共中央、国务院发布的《关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》,又要求实施新的支持创新发展的税收优惠政策,如“完善企业研发费用计核方法”,“扩大研发费用加计扣除优惠政策适用范围”;“高新技术企业和科技型中小企业科研人员通过科技成果转化取得股权奖励收入时,原则上在5年内分期缴纳个人所得税”,还有“推进环境保护费改税”等。
责任编辑 张小莉
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